I SAB/Po 1/23

Sygn. [...] I SAB/Po 1/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotyczącej podatku od nieruchomości za rok 2018 I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem nadanym w dniu 23 listopada 2022 r. T. S., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność SKO [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z 12 kwietnia 2018 r. dotyczącej podatku od nieruchomości za 2018 r. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie SKO [...] do wydania, w terminie do 14 grudnia 2022 r., decyzji w II instancji oddalającej odwołanie Wójta Gminy [...] na decyzję SKO [...] z 30 września 2021 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., 2. stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia 30 września 2021 r. SKO [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z 12 kwietnia 2018 r. nr [...] Od powyższej decyzji odwołanie złożył w dniu 2 grudnia 2021 r. Wójt Gminy [...] Zdaniem strony skarżącej do chwili obecnej SKO [...] nie wydało decyzji jako organ II instancji. Jedyne czynności jakie zostały podjęte przez SKO to wyznaczenie składu orzekającego. Skarżący trzykrotnie składał ponaglenie (pisma z 23 lipca 2022 r., 8 października 2022 r., 2 listopada 2022 r.), jednak pozostały one bez wpływu na działania SKO. Mając na względzie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone przez 11 miesięcy w niniejszym postępowaniu doszło do bezczynności organu, a zatem niniejsza skarga jest w pełni zasadna. Odpowiadając na skargę SKO [...] poinformowało m.in., że decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr [...], umorzono postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak legitymacji procesowej Wójta Gminy [...] do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność organu podatkowego, sprowadzającą się do niezałatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w terminie określonym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 2651 – dalej: "O.p."). Sąd wyjaśnia, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b P.p.s.a. Skarżący przed wniesieniem skargi, pismem z 2 listopada 2022 r., skierował do SKO [...] ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W ponagleniu powołał się na art. 139 § 3 O.p., zgodnie z którym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Skarżący spełnił zatem wymóg z art. 53 § 2b P.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia, przez jego wniesienie (do właściwego organu), stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a). Uprzednie rozpatrzenie ponaglenia, jak i jego wynik nie mają wpływu na dopuszczalność wniesienia skargi w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu w załatwieniu sprawy głównej. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio bezczynności, jak i przewlekłości. Ponadto wyjaśnić należy, że skarga została w przedmiotowej sprawie wniesiona w czasie, kiedy sprawa nie była jeszcze załatwiona. Decyzja została wydana 22 grudnia 2022 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień skierowania skargi do organu postępowanie nie było zakończone. W konsekwencji nie zachodziły przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy czy też podstawy do odrzucenia skargi (por. stanowisko wyrażone w uchwałach N. S. A. z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 – uchwały dostępne w bazie orzeczeń: CBOSA). Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy na to, że wniesiona w sprawie skarga zarzuca jedną z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. bezczynność. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., w tym spraw, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1). Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka w załatwieniu sprawy) organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a). Zwrócić uwagę należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Natomiast w myśl art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wprawdzie zakres tych definicji jest ograniczony, gdyż dotyczy tylko postępowania jurysdykcyjnego w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, W. 2017, s. 112), jednakże wydaje się, iż przytoczone definicje ustawowe mogą stanowić ważną wskazówkę interpretacyjną także w sprawach objętych innymi niż Kodeks postępowania administracyjnego regulacjami procesowymi (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, opubl. Lex/el.2021). W orzecznictwie, jak i w doktrynie, wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub niepodjęcie czynności wskazanych w p.p.s.a., przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (wyrok NSA z dnia 25 marca 2022 r. III OSK 3184/21). Stosownie do art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Jak stanowi art. 139 § 4 O.p. do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Bezsporne w sprawie jest, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Wójt Gminy [...] jako organ I instancji, który nie miał legitymacji procesowej do jego złożenia. Ostatecznie w piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r. SKO [...] poinformowało WSA w Poznaniu, że postępowanie odwoławcze w sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak legitymacji procesowej Wójta Gminy [...] do złożenia odwołania. Mając powyższe okoliczności na względzie, należy uznać, że SKO [...] dopuściło się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania Wójta Gminy [...] i na dzień wniesienia przez skarżącego skargi pozostawał w stanie bezczynności. Od dnia wpływu do SKO [...] odwołania na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego odwołania. Natomiast decyzja SKO [...] została wydana w dniu 22 grudnia 2022 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania SKO [...] do załatwienia odwołania. Umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, Sąd uwzględnił, że organ odwoławczy wydał decyzję po wniesieniu skargi (161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.; zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18; [...]). Wydanie przez organ decyzji w dniu 22 grudnia 2022 r., czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., skoro zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania stało się zbędne. Następnie należy wyjaśnić, że wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru. W ocenie Sądu, bezczynność organu w tym zakresie nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie faktyczne działania nakierowane na zakończenie postępowania organ podjął dopiero, po wpłynięciu ponaglenia i wniesieniu skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 22 grudnia 2022 r. W ocenie Sądu w badanej sprawie trudno mówić o rażącym naruszeniu, w sytuacji gdy rozpoznaniu podlegało odwołanie wniesione przez organ, który wydał decyzję ostateczną w I instancji w podatku od nieruchomości za 2018 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania organu I instancji, gdyż odwołanie zostało rozpatrzone (pkt I sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, jak w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składa się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi, kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.