I SAB/Op 9/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA (del.) Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. F. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich do rozpatrzenia wniosku D. F. z dnia 22 września 2025 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę.

Przedmiotem skargi - wniesionej pismem z dnia 24 grudnia 2025 r. przez D. F. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich (dalej jako organ lub Dyrektor ZK) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego kierowanego do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: ustawa lub u.d.i.p. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 października 2025 r. do Dyrektora Zakładu Karnego - za pośrednictwem Dyrektora Biura Kontroli Centralnego Zarządu Służby Więziennej w Warszawie i Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Katowicach - wpłynął wniosek D. F. z dnia 22 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, m.in. o wydanie szczegółowych, dziennych jadłospisów dla każdej normy żywieniowej za okres od 1 czerwca 2022 r. do 1 kwietnia 2025 r. Pismem z dnia 27 października 2025 r. Dyrektor ZK wezwał skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, w związku z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji publicznej, jako przetworzonej. Poinformowano też skarżącego, że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Na powyższe wezwanie skarżący nie odpowiedział i pismem z dnia 24 grudnia 2025 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 29 grudnia 2025 r., wniósł bezpośrednio do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Domagając się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenia kwoty 2000 zł w związku z powstaniem nieuzasadnionej bezczynności i zwolnienie od kosztów sądowych podnosił, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji przetworzonej oraz, że przyjmując takie stanowisko organ nie wydał decyzji odmownej. W uzasadnieniu skargi wywodził, że organ gromadzi jadłospisy i dysponuje w tym zakresie systemem informatycznym i bazą danych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o oddalenie skargi wskazując, że z uwagi na brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie, po upływie wyznaczonego czasu, a także okresu uwzględniającego możliwość udzielenia odpowiedzi, w dniu 31 grudnia 2025 r. wydał decyzję Nr [...] (sygnatura [...]), którą odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono natomiast, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednak organ jako dysponent informacji nie ma bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie wskazanych informacji. Zakres koniecznych do wykonania czynności pozwala z kolei zakwalifikować taką informację jako przetworzoną. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2026 r. skarżący podtrzymał skargę wywodząc, że wydanie decyzji nie ma w okolicznościach faktycznych sprawy znaczenia dla stwierdzenia bezczynności organu jak również, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Postanowieniem z dnia 5 marca 2026 r., sygn. akt I SA/Op 104/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę wniesioną przez D. F. na decyzję Dyrektora ZK z dnia 31 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 września 2025 r. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2026 pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego z urzędu - radca prawny J. S., podtrzymał stanowisko skarżącego i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, w tym informacji na temat dziennych jadłospisów dla każdej normy żywieniowej w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 1 kwietnia 2025 r. oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Wskazał na bezczynność organu trwającą od 13 października do dnia wniesienia skargi. Ustosunkowując się do ww. pisma organ, w piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2026 r. przedstawił wyjaśnienia dotyczące procedury opracowywania jadłospisów dla osób pozbawionych wolności i podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. Ocena ta jest dokonywana na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego właściwego dla załatwienia sprawy w określonym przedmiocie, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu do podjęcia działania i wynikających z niej uprawnieniach oraz obowiązkach organu. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. natomiast Sąd oddala skargę, gdy stwierdzi, że w sprawie nie zaistniała stan bezczynności. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, wobec czego, skarga była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Dokonując oceny Sąd uwzględnił, że w sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznaczany jest pojęciem informacji publicznej, a zakres podmiotowy wykonywaniem zadań publicznych przez adresata wniosku. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany podmiot odpowiednich czynności skutkujących ostatecznie rozpoznaniem wniosku. W świetle art. 4 u.d.i.p., który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest sporne między stronami to, że dyrektor zakładu karnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1869) dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej. Zgodnie zaś z art. 1 tej ustawy, Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 tej ustawy Służba Więzienna realizuje zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706) w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności i jest zobowiązana do zapewnienia w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa. Jak stanowi art. 6 ustawy o Służbie Więziennej koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa, a na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 7 tej ustawy do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Niewątpliwie zatem dyrektor zakładu karnego, jako organ Służby Więziennej realizującej zadania publiczne, których koszty pokrywane są z budżetu państwa, jest podmiotem zobowiązanym - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie między stronami i nie budzi żadnych wątpliwości Sądu to, że żądane przez skarżącego szczegółowe, dzienne jadłospisy w zakładzie karnym, jako dotyczące wykonywania zadań publicznych przez administrację jednostki penitencjarnej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. Na podstawie wskazanych przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym w zakresie powierzonych kompetencji, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wniosek skarżącego jako dotyczący informacji publicznej, organ zobowiązany był rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy. Tak też prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie Dyrektor ZK oceniając jednak, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Organ, do którego wniosek skarżącego wpłynął dnia 13 października 2025 r., po wezwaniu skarżącego w dniu 27 października 2025 r. do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.) wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie dotyczącym jadłospisów szczegółowych. Dokonał tego jednak dopiero w dniu 31 grudnia 2025 r., tj. po wniesieniu skargi na bezczynność, którą skarżący nadał przesyłka pocztową w dniu 29 grudnia 2021 r. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do dokonania kontroli prawidłowości decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, gdyż ocena taka dokonywana może być dopiero podczas badania zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł zatem dokonać też oceny odnośnie do charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego, tzn. czy jest ona informacją przetworzoną. W granicach niniejszej sprawy przedmiotem oceny Sądu była bowiem bezczynność organu, a nie legalność określonego działania. Stąd kontroli Sądu podlega terminowość załatwienia wniosku skarżącego w kontekście zarzucanej w skardze bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności dotyczące udostępnienia informacji publicznej organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie później niż po dwóch miesiącach od wpływu wniosku. Stosownie do tego należy stwierdzić, że niewątpliwie organ uchybił wskazanemu terminowi do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i na dzień wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Skarga podlegała zatem uwzględnieniu w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd zobowiązany był jednak do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy w czasie wyrokowania, przyjmując że w dniu wydania wyroku organ nie pozostawał już w zwłoce. Dlatego nie mogło zostać uwzględnione żądanie dotyczące zobowiązania organu do załatwienia wniosku w określonym terminie i Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku. W zakresie tej oceny Sąd uwzględnił, że organ w wymaganym terminie poinformował skarżącego o swoim stanowisku co do uznania żądanej informacji za informację publiczna przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W trybie ustawy, decyzji odmownej w tym przedmiocie nie wydał wobec braków we wniosku, których to braków, pomimo wezwania, skarżący nie usunął. Brak załatwienia wniosku w wymaganym trybie nie wynikał zatem ze złej woli organu. W wezwaniu kierowanym do skarżącego organ uzasadnił swoje stanowiskowo co do tego w jaki sposób zamierza rozstrzygnąć sprawę z wniosku skarżącego stosowanie do przepisów u.d.i.p. Tymczasem, rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażąca musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Orzeczenie rażącego naruszenia jest zatem zastrzeżone dla najbardziej skrajnych przypadków długotrwałej bierności organów, lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2024 r. (sygn. akt I OSK 661/24) wyjaśnił, że "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Dla stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. W art. 149 § 2 p.p.s.a. przewidziano dla Sądu uprawnienie do orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała charakteru rażącego, a w momencie wydania wyroku przez tut. Sąd ustała, co wynika z wydania przez Dyrektora ZK decyzji z dnia 31 grudnia 2025 r. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przewidziana w ww. przepisie grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny, służy bowiem "wyegzekwowaniu" od organu określonego obowiązku (załatwienia sprawy). Z uwagi na wydanie przez Dyrektora ZK decyzji z dnia 31 grudnia 2025 r. nie było to konieczne. Wobec tego nałożenie na organ grzywny nie byłoby też zasadne. W kwestii wnioskowanej przez skarżącego sumy pieniężnej, w ocenie Sądu uznać natomiast należało, że nie jest ona należna. Skarżący nie wykazał bowiem, aby z uwagi na opieszałe postępowanie organu poniósł określoną, konkretną stratę bądź też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie wskazujące na doznanie przez skarżącego uszczerbku wskutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2025 r. sygn. II OSK 1992/24). Skarżący uzasadnienia takiego nie przedstawił. W związku z powyższym Sąd nie zdecydował się na zastosowanie powyższych środków i w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku o oddaleniu. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.