I SAB/Op 68/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA (del.) Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach do załatwienia wniosku skarżącego P. N. z dnia 8 lutego 2026 r., w części dotyczącej ukończonych studiów wraz z przyporządkowaniem uczelni, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach na rzecz skarżącego P. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. N. (dalej jako: "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach (dalej jako: "Dyrektor" "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, polegająca na niezałatwieniu wniosku skarżącego z 8 lutego 2026 r. w pełnym zakresie. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskodawca w dniu 8 lutego 2026 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skierował do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej: ustawa lub u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o informację: jakie studia ukończyli nauczyciele religii zatrudnieni w szkole? Proszę o podanie imienia i nazwiska każdego z katechetów wraz z przyporządkowaniem uczelni oraz nauczanego wyznania. Proszę o przesłanie informacji na mój adres email w formacie PDF". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ 27 lutego 2026 r. wystosował do wnioskodawcy na adres podany we wniosku e-mail o treści: "W naszej szkole zatrudnieni są następujący nauczyciele religii: A. A. – nauczyciel religii, ukończył studia teologiczne oraz posiada przygotowanie pedagogiczne, spełniając wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach prawa oświatowego. W szkole organizowane są zajęcia religii rzymskokatolickiej. Jednocześnie wyjaśniam, że żądanie wskazania uczelni ukończonej przez poszczególnych nauczycieli religii nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odnosi się do danych z zakresu prywatnej sfery życia pracowników, wykraczających poza informację o sposobie wykonywania zadań publicznych przez szkołę. W związku z powyższym informacja ta nie podlega udostępnieniu w trybie wskazanej ustawy". Pismem z 8 kwietnia 2026 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku skarżącego w pełnym zakresie w ustawowym terminie, mimo że organ był zobowiązany udostępnić żądane informacje, albo w zakresie nieuwzględnionym wydać stosowne rozstrzygniecie przewidziane przepisami prawa. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz udostępnienie skarżącemu akt sprawy. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, iż stanowisko organu jest nieprawidłowe. Zaznaczył, że informacje dotyczące wykształcenia oraz przebiegu kształcenia osób wykonujących funkcje publiczne, w tym nauczycieli, pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Tym samym, w ocenie skarżącego nie mogą być uznane za element wyłącznie prywatnej sfery życia. W szczególności wskazanie ukończonej uczelni stanowi istotny element weryfikacji kwalifikacji zawodowych nauczyciela. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Gliwicach z 20 stycznia 2021 r., sygn.. akt III SAB/Gl 224/20, w którym sąd wyraził pogląd, iż informacje dotyczące nauczycieli takie jak ich wykształcenie, kwalifikacje, ukończone studia oraz wykładane przedmioty, stanowią informację publiczną i powinny być udostępniane na wniosek. Zdaniem skarżącego organ nie załatwił sprawy w pełnym zakresie objętym wnioskiem, gdyż odmowa udostępnienia żądanych informacji nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej a jedynie w formie pisma informacyjnego. Tym samym, w ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności w części w jakiej wniosek nie został skutecznie rozpoznany zgodnie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, stwierdzenie, że organ nie pozostawał w bezczynności oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że przekazał skarżącemu informację o ukończonych studiach teologicznych nauczyciela, posiadania przez niego przygotowania pedagogicznego oraz spełnienia wymagań kwalifikacyjnych wynikających z przepisów prawa oświatowego. Tym samym, jak zaznaczył, udzielono informacji pozwalającej ocenić zgodność zatrudnienia nauczyciela z wymogami ustawowymi. W ocenie organu żądanie wskazania konkretnej uczelni zdaniem organu wykracza poza obszar informacji o wykonywaniu zadania publicznego. Nazwa uczelni stanowi bowiem element przebiegu edukacji konkretnej osoby i odnosi się do jej indywidualnej historii zawodowej i życiowej oraz pozostaje irrelewantna dla oceny legalności zatrudnienia nauczyciela, a tym samym wykonywania zadania publicznego. Ponadto organ przywołał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym, prawo informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zdaniem organu, nauczyciel w szkole publicznej nie jest funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu pozwalającym na całkowite wyłączenie ochrony prywatności. Zakres ujawnianych danych musi pozostawać z związku wykonywaniem obowiązków służbowych, a informacje dotyczące przebiegu edukacji, wyboru uczelni czy indywidualnej drogi zawodowej nie odnoszą się bezpośrednio do realizacji zadań publicznych przez szkołę. Ponadto, organ wskazał, że wniosek został rozpoznany i załatwiony poprzez udzielenie odpowiedzi. Organ przedstawił stanowisko, wskazał zakres informacji podlegających udostępnieniu i wyjaśnił przyczyny nieobjęcia pozostałych danych reżimem o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozważania natury prawnej należy poprzedzić wskazaniem, że na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Konieczne jest zatem ustalenie, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa na organie ciążył obowiązek wydania decyzji, dokonania określonej czynności lub podjęcia stosownych działań, a organ, pomimo istnienia obowiązku pozostaje bierny. Przy ocenie tej okoliczności należy uwzględnić właściwe przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki organu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy wykaz informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym katalog ma charakter otwarty. Pojęcie informacji publicznej należy interpretować w świetle art. 61 Konstytucji RP. Zawiera ono informacje związane z realizacją zadań publicznych oraz gospodarowaniem mieniem publicznym. Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) oraz obejmuje między innymi uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są zaś między innymi organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek co do zasady następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wyjątek w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ władzy publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest obowiązany do załatwienia wniosku poprzez udzielenie informacji publicznej, wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), w sytuacji gdy przykładowo informacja nie może zostać udzielona, albo do skierowania "zwykłego" pisma do wnioskodawcy informującego, na przykład gdy żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych dyrektorzy szkół są uznawani za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jako "organy władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. czy też jako podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) (por. wyroki NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, z 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2524/21, a także wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 35/24, wyrok WSA w Rzeszowie z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 43/22, wyrok WSA w Gliwicach z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl/ 224/20). Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662, ze zm.) zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 i art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2026 r. poz. 820, ze zm.) system oświaty, który obejmuje m.in. szkoły podstawowe, zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Stosownie do treści art. 8 ust. 2 pkt 1 Prawa oświatowego, szkoła publiczna może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, Dyrektor kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem wykonuje zadania władzy publicznej związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn.. akt I OSK 248/12). W świetle powyższego organ był podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Okoliczność ta nie była przy tym kontestowana wymaga li tylko zaznaczenia z uwagi na przedmiot zaskarżenia. Zauważyć nadto należy, że w judykaturze zasadnie wskazuje się, że nauczyciel to osoba sprawująca funkcję publiczną, jest bowiem zatrudniona w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań i informacja go dotycząca w związku z realizacją zadań publicznych stanowi informację publiczną w przeciwieństwie do danych odnoszących się do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny, choćby były pełnione w ramach organów władzy publicznej. Informacje o wykształceniu nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego mają zatem charakter informacji publicznej, gdyż wskazują na poziom kompetencji tego pracownika do sprawowania funkcji publicznej (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15). Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych niż dokument urzędowy rodzajów nośników informacji publicznej podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną. Na gruncie u.d.i.p. doszło do zdefiniowania pojęcia dokumentu urzędowego, które znajduje zastosowanie do przypadków objętych zakresem regulacji tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Definicja legalna tego pojęcia zawarta została w art. 115 § 13 kk, zgodnie z którą, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Generalny wniosek wypływający z analizy dorobku nauki (bazującej w szerokim stopniu na orzecznictwie sądowym) jest taki, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (Wielka Encyklopedia Prawa, Tom XIII Prawo karne, red. A. Bałandynowicz, S. Pikulski, J. Warylewski, Warszawa 2018, s. 91-92). Rozpatrywane zagadnienie było również przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie sygn. K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjął on, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Równocześnie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest również bardzo szerokie rozumienie pojęcia funkcjonariusza publicznego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 72/17 przyjęto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę powyższe wyprowadzić należy wniosek, iż funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Elementem essentialia negotii stanowi wykonywanie uprawnień i obowiązków w zakresie realizacji zadań publicznych określonych przez ustawę. Trybunał Konstytucyjny dodał do tego, iż chodzi o osobę wykonującą czynności administracyjne w ramach urzędu. Dogłębną analizę z zakresu spornego przedmiotu przeprowadził NSA w wyroku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4342/18, podnosząc, że "przynajmniej od 1945 r. sprawy związane z wykształceniem na poziomie podstawowym, średnim i wyższym są zadaniami publicznymi realizowanymi przez Państwo Polskie. Wnioski te wypływają wprost z obowiązujących przepisów Konstytucji (art. 70), ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U 2019, 1148 t.j.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018, 1668). Analogiczne w swej istocie regulacje prawne obowiązywały również wcześniej. Uzyskanie wykształcenia na wszystkich poziomach kształcenia nastąpić może w ramach pobierania usług niematerialnych odpowiedniego rodzaju (tj. pobierania nauki) świadczonych przez podmioty publiczne lub podmioty niepubliczne. Bez względu na formę organizacyjną oraz charakter publiczny lub niepubliczny tego rodzaju jednostek, zajmują się one realizacją zadań publicznych z zakresu oświaty lub szkolnictwa wyższego. Zakończenie edukacji na określonym poziomie nauczania kończy się wydaniem świadectw lub dyplomu. Wydanie świadectw lub dyplomu kończy formalnie edukację i stanowi w swej istocie zamknięcie procesu decyzyjnego dotyczącego bezpośrednio sytuacji ucznia lub studenta nakierowanego na orzeczenie, iż określona osoba uzyskała wiedzę, umiejętności i kompetencje opisane w ustawach i aktach wykonawczych, jakimi winna legitymować się kończąc określoną szkołę (jej typ) lub uczelnię wyższą na danym kierunku oraz że osoba ta złożyła wszystkie przewidziane prawem egzaminy. Wydanie świadectwa lub dyplomu jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z ustaw i stanowi realizację funkcji władzy publicznej, bez względu na to, czy wydaje go podmiot publiczny, czy też podmiot niepubliczny. Ustawy nie różnicują mocy prawnej świadectw i dyplomów wydanych przez podmioty publiczne i niepubliczne. Posiadają one tę samą moc prawną. Świadectwa lub dyplomy są wydawane przez uprawnione organy szkół lub uczelni, którymi są dyrektorzy lub rektorzy. Są to osoby zajmujące kierownicze stanowiska w instytucjach państwowych w rozumieniu art. 115 § 13 kk.". Sąd kastoryjny wyjaśnił także, że pojęcie instytucji państwowej musi być rozumiane szeroko. W skład instytucji państwowych wchodzić będą bez wątpienia instytucje powołane do życie bezpośrednio przez państwo (instytucje państwowe w najściślejszym słowa znaczeniu) lub jednostki samorządu terytorialnego (instytucje państwowe w szerszym znaczeniu, ale dalej ścisłym znaczeniu). Państwo i samorząd terytorialny nastawione są w całości swojej działalności na realizację dobra wspólnego, które osiągają wykonując przypisane im zadania publiczne. Całość ich działalności, bez względu na stosowane formy prawne ich działania i formy organizacyjne w ramach których je wykonują, służy wyłącznie sprawowaniu zadań publicznych. Stąd też pojęcie instytucji państwowej należy łączyć z wykonywaniem zadania publicznego, a nie ze strukturą macierzystą, która doprowadziła do powstania, organizacji i wyposażenia danego podmiotu w majątek niezbędny do działalności, kompetencje i podstawy prawne do jej działalności. Jest to argument przemawiający za rozszerzeniem pojęcia instytucji państwowej użytego w cytowanym przepisie art. 115 § 13 kk na instytucje powołane do życia również przez inne niż państwo podmioty i samorząd terytorialny (tj. podmioty prywatne), jeśli zajmują się one wykonywaniem zadań publicznych (instytucje państwowe w szerokim znaczeniu). Osoby kierujące takimi instytucjami uznać należy za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 kk". W konsekwencji tego – jak stwierdził NSA – świadectwa i dyplomy wydane przez wyżej wskazane instytucje zaliczyć należy do kategorii dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko takie wyraził także WSA we Wrocławiu w wyroku z 3 grudnia 2015 r., IV SA/Wr 554/15. Tym samym jeżeli dokument urzędowy, a takim jest dyplom uczelni wyższej, może stanowić informację publiczną, to tym samym analogicznie walor taki należy przypisać jego treści. Niewątpliwie więc informacja o osobach uczących w publicznej szkole (imię nazwisko nauczyciela uczącego religii oraz informacja, jakie studia ukończył) jest informacją podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jako informacja o osobach pełniących funkcje publiczne oraz organizacji i funkcjonowaniu jednostki publicznej (Szkoły). Nie narusza to przepisów o ochronie danych osobowych (RODO), bo taka ochrona jest wyłączona, jeśli informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), zatem pytanie osób zainteresowanych o zgodę, nie było wymagane w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy i nie usprawiedliwiało zwłoki w udzieleniu odpowiedzi. Podsumowując powyższe należy skonkludować, że dokumenty potwierdzające wykształcenie są dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Oznacza to, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. podlegają co do zasady udostępnieniu w zakresie treści i postaci. Tym samym informacje o wykształceniu, a w tym zawarte są dane dotyczące np. formy studiów, trybu, analogicznie jak przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Podlegają one udostępnienie w zakresie treści, a w postaci wówczas, gdy ich nośnikiem jest dokument urzędowy i nie zachodzą podstawy prawne do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący zapytał o to jakie studia ukończyli nauczyciele religii zatrudnieni w szkole. We wniosku zwrócił się także o podanie imienia i nazwiska każdego z katechetów wraz z przyporządkowaniem uczelni oraz nauczanego wyznania. Organ podał, że wskazany nauczyciel "ukończył studia teologiczne oraz posiada przygotowanie pedagogiczne, spełniając wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach prawa oświatowego". Tym samym nie wiadomo czy studia stacjonarne czy niestacjonarne, czy jednolite studia magisterskie trwające 5 lat, czy studia dwustopniowe (3-letnie licencjackie i 2-letnie magisterskie). Nie wiadomo także czy ukończył uczelnie publiczną, czy niepubliczną. Odpowiedź należy formułować zgodnie z definicjami normatywnymi studiów i trybami studiowania unormowanymi w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2024 r. poz. 1571, ze zm.). Zdaniem Sądu mają na względzie dotychczas podniesione uznać należy, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej. Tymczasem w sprawie w odpowiedzi nie przekazano informacji o tym, jakie studia ukończyła wskazana niej katechetka oraz jaką uczelnię ukończyła, co stanowiło istotę wniosku skarżącego. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie załatwił wniosku w pełnym zakresie. Udzielenie odpowiedzi nieobejmującej istotnej części żądania stanowi bezczynność w tej części, gdyż wniosek nie został rozpoznany zgodnie z jego treścią. Skarżący zasadnie zatem uznał, iż nie uzyskał informacji o które wnosił a jedynie informację zastępczą, nieodpowiadającą zakresowi żądania. Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt I na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 lutego 2026 r. w części dotyczącej ukończonych studiów wraz z przyporządkowaniem uczelni, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ponadto, sąd w pkt II na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. W ocenie sądu stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż nie cechuje się szczególnym natężeniem niezgodności z prawem, w tym świadomym lekceważeniem przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jest wynikiem błędnego przyjęcia przez organ, że żądane przez skarżącego informacje w ww. części nie stanowią informacji publicznej. Wobec powyższego, sąd w pkt III wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Grzywna ma bowiem charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma z kolei charakter prewencyjny i kompensacyjny i ma na celu zadośćuczynienia za krzywdę, jaką strona poniosła w skutek wadliwego działania organu. Wskazać przy tym należy, że to strona wnosząca o przyznanie sumy pieniężnej powinna uzasadnić wniosek w tym przedmiocie i wskazać na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością, co nie miało miejsca w tej sprawie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym i opłatę skarbową od pełnomocnictwa sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118, ze zm.). Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie. Wszystkie wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.