I SAB/Op 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zaległości z tytułu składek 1) zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do załatwienia sprawy z wniosku J. H. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych.

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. H. [dalej: skarżący, strona] jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu [dalej: ZUS O/Opole]. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. Na podstawie zawiadomień z 25 marca 2025 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Opolu [dalej: Dyrektor Oddziału] (działając jako organ egzekucyjny) dokonał zajęcia wierzytelności J. H. z rachunku bankowego. Strona w piśmie z 14 kwietnia 2025 r. (uzupełnionym w piśmie z 15 maja 2025 r.) wniosła do Dyrektora Oddziału skargę na czynności egzekucyjne, a także złożyła wniosek o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie składek. Pismem z 14 maja 2025 r. ZUS O/Opole zawiadomił stronę, że w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne konieczne jest wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2025 r. w celu zajęcia przez organ egzekucyjny stanowiska w sprawie. Pismem z 27 czerwca 2025 r. ZUS O/Opole zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu na dzień 31 sierpnia 2025 r. terminu załatwienia sprawy z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ponieważ organ nie dysponuje kompletem oryginalnych akt postępowania egzekucyjnego, gdyż te zostały zalane podczas powodzi w roku 2024 i oddane do oczyszczenia i osuszenia. Pismem z 5 sierpnia 2025 r. ZUS O/Opole zawiadomił stronę, że wszystkie akta, które uległy zalaniu w roku 2024, zostały przekazane specjalistycznej firmie do oczyszczenia i osuszenia. Akta te zwracane są transzami. ZUS O/Opole dysponuje jedynie częścią akt, które otrzymał 1 sierpnia 2025 r. i nadal czeka na zwrot pozostałych teczek. Postanowieniem z 19 sierpnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu [dalej: Dyrektor IAS] zawiadomił stronę, że sprawa z zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału z 18 czerwca 2025 r. stwierdzające uchybienie terminu wniesienia skargi na czynność egzekucyjną zostanie załatwiona do 30 września 2025 r., ponieważ organ oczekuje na uzupełnienie materiału dowodowego przez Dyrektora Oddziału. Pismem z 28 sierpnia 2025 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu na dzień 31 grudnia 2025 r. terminu załatwienia sprawy z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ponieważ organ nie dysponuje kompletem akt postępowania egzekucyjnego, gdyż te zostały zalane podczas powodzi w roku 2024. Postanowieniem z 24 września 2025 r. Dyrektor IAS zawiadomił stronę, że sprawa z zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału z 18 czerwca 2025 r. stwierdzające uchybienie terminu wniesienia skargi na czynność egzekucyjną zostanie załatwiona do 31 stycznia 2026 r., ponieważ organ nie dysponuje kompletem akt postępowania egzekucyjnego. Pismem z 30 grudnia 2025 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu na dzień 31 stycznia 2026 r. terminu załatwienia sprawy z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ponieważ organ nie dysponuje kompletem akt postępowania egzekucyjnego, gdyż te zostały zalane podczas powodzi w roku 2024. Postanowieniem z 27 stycznia 2026 r. Dyrektor IAS zawiadomił stronę, że sprawa z zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału z 18 czerwca 2025 r. stwierdzające uchybienie terminu wniesienia skargi na czynność egzekucyjną zostanie załatwiona do 31 marca 2026 r., ponieważ organ nie dysponuje kompletem akt postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 27 marca 2026 r. Dyrektor IAS zawiadomił stronę, że sprawa z zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału z 18 czerwca 2025 r. stwierdzające uchybienie terminu wniesienia skargi na czynność egzekucyjną zostanie załatwiona do 30 czerwca 2026 r., ponieważ organ nie dysponuje kompletem akt postępowania egzekucyjnego. Pismem z 30 marca 2026 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił skarżącego, że sprawa z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego zostanie załatwiona do 30 kwietnia 2026 r., ponieważ organ nadal nie dysponuje kompletem akt egzekucyjnych, które zostały zalane podczas powodzi w roku 2024. W piśmie z 23 lipca 2025 r. strona wniosła do Dyrektora Oddziału ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa]. Następnie strona wniosła w piśmie z 12 stycznia 2026 r. skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez ZUS O/Opole, żądając: 1) stwierdzenia przewlekłości postępowania, 2) zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej lub przedstawienia pełnej dokumentacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku, 3) zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na koncie skarżącego figuruje zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2010 r. do lipca 2013 r. Z uwagi na bezskuteczność dotychczas prowadzonej egzekucji organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych dokonał zajęcia rachunku bankowego strony (zawiadomienia doręczono: skarżącemu – 27 marca 2025 r., bankowi – 26 marca 2025 r.). W dniu 14 kwietnia 2025 r. (data wpływu 18 kwietnia 2025), skarżący złożył wniosek wraz ze skargą na czynności egzekucyjne, zarzucając zajęcie rachunku bankowego bez wcześniejszego doręczenia mu tytułów wykonawczych i upomnień. Skarżący wniósł między innymi o udostępnienie mu pełnej dokumentacji związanej z czynnościami egzekucyjnymi, a także informacji na temat terminu przedawnienia należności i działań podjętych przez ZUS w celu przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Skarżący w piśmie z 15 maja 2025 r. (wpływ 28 maja 2025 r.) wniósł o: uchylenie działań egzekucyjnych i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powołując się na zarzut przedawnienia składek. Dyrektor Oddziału wskazał, że z uwagi na brak oryginalnych dokumentów oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ egzekucyjny pismami z 27 czerwca 2025 r. oraz 28 sierpnia 2025 r., poinformował skarżącego o konieczności wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przesunięcia były spowodowane brakiem dostępu do kompletu akt postępowania, ponieważ zostały one zalane podczas powodzi we wrześniu 2024 r., w następstwie czego przekazano je do oczyszczenia oraz osuszenia. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy wynikało z konieczności weryfikacji, na podstawie oryginalnych akt sprawy, przebiegu wszelkich postępowań, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia i co za tym idzie na rozpatrzenie wniosku o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji, w ocenie organu, w sprawie niniejszej nie doszło do przewlekłości postępowania. Dyrektor Oddziału wskazał także, że oryginały dokumentów zgromadzonych w organie zostały przekazane w dniu 18 lipca 2025 r. Dyrektorowi IAS w związku ze złożonym zażaleniem strony na postępowanie Dyrektora Oddziału w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący składał pisma procesowe zawierające uzupełnienie argumentacji przedstawionej w skardze. W piśmie z 26 stycznia 2026 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z 6 maja 2026 r. ZUS O/Opole powiadomił Sąd, że sprawa z wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego zostanie załatwiona do 31 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) [dalej: ppsa] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a ppsa. W takim przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 ppsa – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b ppsa sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 ppsa – także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem pod uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b ppsa Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, ale musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W rozpoznanej sprawie skarżący wniesienie skargi poprzedził złożeniem ponaglenia z 23 lipca 2025 r., wysłanego listem poleconym w dniu 24 lipca 2025 r. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. W celu rozstrzygnięcia, czy ZUS O/Opole dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i – jeżeli tak – czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd był zatem zobowiązany ustalić obowiązujący organ wzorzec normatywny służący do oceny sprawności jego postępowania. Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy ppsa nie określają, na czym polega stan przewlekłości postępowania. Przewlekłość postępowania administracyjnego została jednak zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Organ będzie przewlekle prowadził postępowanie w szczególności wtedy, gdy czynności w postępowaniu będą podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub niezmierzające do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia żadnej istotnej w sprawie okoliczności (wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych), jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/22). Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ działał opieszale w sposób, który zakwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Dyrektor Oddziału, prowadząc egzekucję administracyjną należności pieniężnych, nie dysponował kompletnymi aktami postępowania egzekucyjnego pozwalającymi na zweryfikowanie istotnych okoliczności sprawy, takich jak przebieg dotychczasowych czynności podjętych w postępowaniu egzekucyjnym i nie mógł z tego powodu ustalić w szczególności – czy i jakie czynności egzekucyjne zostały wykonane, które przesądzałyby o przerwaniu (albo zawieszeniu) biegu terminu przedawnienia przymusowo wykonywanych zobowiązań, ani też – pomimo żądania strony – nie mógł okazać jej dokumentów wytworzonych lub zgromadzonych w toku postępowania. W to miejsce organ egzekucyjny zawiadamiał skarżącego o nowych terminach załatwienia sprawy, podnosząc, że dokumenty zostały zalane podczas powodzi i obecnie wymagają osuszenia. Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania bez kompletnych akt sprawy i przedłużanie w związku z tym terminu jej załatwienia, skutkujące niezakończeniem sprawy, mimo że nie jest konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie jest prawnie dopuszczalne. Dostrzec bowiem należy, w specyficznych uwarunkowaniach niniejszej sprawy, że organ podjął w roku 2025 czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, nie mogąc jednak ustalić, czy i jakie czynności egzekucyjne oraz czynności postępowania egzekucyjnego w administracji podjął wcześniej, a wobec żądania strony dotyczącego udostępnienia jej akt sprawy oraz żądania umorzenia postępowania ze względu na przedawnienie egzekwowanych zobowiązań – ZUS O/Opole zaczął przedłużać termin załatwienia sprawy, blokując również możliwość rozpoznania sprawy z zażalenia strony wniesionego do Dyrektora IAS, ponieważ organ nadzoru nad egzekucją administracyjną również nie otrzymał kompletnych akt postępowania. Organ egzekucyjny, wobec braku efektywności jego działań, dopuścił się zatem naruszenia art. 35 § 1 i 3 kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r. poz. 268 ze zm.). Przywołane przepisy kpa (odpowiednio stosowane w postępowaniu egzekucyjnym) stanowią, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). W sprawie niniejszej nie było konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zatem kolejne przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego pozbawione były podstawy prawnej. Dalej Sąd wyjaśnia, że ocena skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Z art. 149 ppsa wynika możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, jeśli stan ten trwa nadal w dacie wyrokowania. W świetle powołanych przepisów ppsa i w stanie faktycznym sprawy, Sąd – stwierdzając, że w sprawie administracyjnej postępowanie było prowadzone przewlekle, a sprawa nadal nie została załatwiona – zobowiązał ZUS O/Opole do załatwienia sprawy w sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Ustalając, czy w sprawie administracyjnej wystąpiła przewlekłość postępowania, Sąd wziął pod uwagę to, że pierwsze czynności procesowe, będące reakcją na wykonane czynności egzekucyjne, skarżący podjął w kwietniu 2025 r., natomiast organ egzekucyjny nie zmierzał w żaden sposób do załatwienia wniosku skarżącego, który podniósł kwestię przedawnienia egzekwowanych zobowiązań, jak również żądał dostępu do akt, lecz ograniczył się do doręczania mu kolejnych zawiadomień o nowym terminie zakończenia sprawy, a ostatnie z nich wyznaczało termin do końca maja 2026 r. Nawet przyjmując, że skarżący sprecyzował swoje żądania w maju 2025 r., a organ mógłby procedować w sprawie szczególnie skomplikowanej przez dwa miesiące, to i tak postępowanie od sierpnia 2025 r. z całą pewnością prowadzone było nieefektywnie. ZUS O/Opole nie próbował w tych okolicznościach sprawy wykazać choćby tego, że podjął czynności zmierzające do szybkiego odnalezienia, a następnie osuszenia i oczyszczenia istotnych w sprawie dokumentów, bez których pozyskania nie jest możliwe rozpatrzenie żądań skarżącego. Organ egzekucyjny wysyłał kolejne zawiadomienia o nowych terminach rozpatrzenia sprawy – chroniąc się w ten sposób przed zarzutem bezczynności i notabene takiego zarzutu skarżący nie artykułował, lecz działania tego rodzaju nie czynią jednak bezpodstawną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Okoliczności powyższe uzasadniają stwierdzenie, że postępowanie to było prowadzone przewlekle. Bez istotnego znaczenia w sprawie pozostają natomiast okoliczności takie jak oczekiwanie organu na osuszenie dokumentów, podkreślić bowiem ponownie należy, że wobec zdekompletowania akt postępowania egzekucyjnego i niemożności ustalenia, jakie czynności dotąd podjęto i w jakich terminach – kolejne czynności egzekucyjne nie powinny były być prowadzone. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, a przynajmniej nie wynika to z akt przedłożonych Sądowi, do tego by ZUS O/Opole powstrzymał się od podejmowania czynności egzekucyjnych do dnia osuszenia i zwrotu akt, unikając w ten sposób problemu procedowania bez akt i zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy strona aktywnie działa w postępowaniu egzekucyjnym i chce korzystać ze swych uprawnień procesowych. W takim stanie sprawy zachodziła konieczność rozstrzygnięcia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnił to, że organ egzekucyjny wielokrotnie przekroczył dwumiesięczny termin przewidziany dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej. Wprawdzie ZUS O/Opole wysyłał do skarżącego zawiadomienia o wyznaczeniu kolejnych terminów rozpatrzenia sprawy, jednak nie można uznać, aby oprócz tego podejmował czynności szybko i skutecznie zmierzające do załatwienia sprawy, co mogłoby uwolnić organ od zarzutu przewlekłości. Zdaniem Sądu organ działał w sposób opieszały i nieefektywny, co więcej czynił to w sposób wskazujący na brak zainteresowania zakończeniem sprawy, poprzez udostępnienie akt sprawy skarżącemu oraz wydanie orzeczenia w sprawie z wniosku o umorzenie postępowania, przedłużając postępowanie bez prawnie uzasadnionych podstaw i nie dążąc do skutecznego załatwienia sprawy. Ustalona przez Sąd, na podstawie dokumentów, chronologia zdarzeń jednoznacznie potwierdziła, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminie z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kpa, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 kpa. Oceniając tok czynności podejmowanych przez organ, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy po pierwsze stwierdzić, że organ początkowo podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy egzekucyjnej, jednak – po wydaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia skargi na czynność egzekucyjną oraz w dniu 7 lipca 2025 r. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych (art. 61a § 1 kpa) i w dniu 11 lipca 2025 r. decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (art. 105 § 1 kpa) – działania organu nakierowane na rozpatrzenie żądań strony realnie ustały. Ograniczenie działań organu do wyznaczania nowych terminów rozpatrzenia sprawy wskazują na brak woli szybkiego jej załatwienia. Zdaniem Sądu, ocena (opisanego w części historycznej uzasadnienia) toku czynności podejmowanych przez ZUS O/Opole, prowadzi do wniosku, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły, a przekroczenie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone długo i nieskutecznie – wskutek zaniedbania organu w sferze organizacyjnej obejmującej zaplanowanie właściwego czasu przeprowadzenia czynności egzekucyjnych, co doprowadziło do podjęcia tych czynności pomimo braku osuszenia, oczyszczenia i skompletowania akt, a w dalszej konsekwencji skutkowało niemożnością rozpatrzenia żądań strony i załatwienia sprawy. W przekonaniu Sądu zaistniała zwłoka w rozpatrzeniu żądań skarżącego nie znajduje ani prawnego, ani racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Niewątpliwie w znaczny sposób i wielokrotnie (w okresie od sierpnia 2025 r. do maja 2026 r.) przekroczony został maksymalny termin dwumiesięczny przewidziany dla rozpatrzenia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. W tym czasie organ egzekucyjny ani nie udostępnił skarżącemu akt sprawy (tym samym uniemożliwiając skarżącemu rzeczywisty udział w postępowaniu, gwarantowany przez art. 10 § 1 kpa), ani nie rozpatrzył jego wniosku o umorzenie postępowania z powodu przedawnienia egzekwowanych zobowiązań. W sprawie zabrakło czynności procesowych organu, które byłyby w sierpniu 2025 r. i w miesiącach następnych podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdy sprawa powinna była być załatwiona w terminie znacznie (o wiele miesięcy) krótszym. Sąd miał na uwadze i to, że nawet wniesione przez skarżącego ponaglenie nie wywołało skutku w postaci niezwłocznego zakończenia przedmiotowego postępowania. Reasumując, uznać należy, że działania organu egzekucyjnego pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania, podważając dodatkowo zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa. W takim stanie sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie 3 sentencji wyroku – stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, uwzględniwszy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które – według znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2026 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2025 r. (M.P. z 2026 r. poz. 192) – w 2025 r. wyniosło 8.903,56 zł. W niniejszej sprawie skarżący nie wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Sąd nie jest jednak związany niezłożeniem wniosku w tym zakresie, ponieważ może orzec z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Jak wskazuje się w doktrynie "proces decyzyjny sądu co do wymierzenia grzywny i w dalszej perspektywie określenia jej wysokości powinien być determinowany także okolicznościami rzutującymi na wystąpienie stanu przewlekłości oraz decydującymi, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (P. Kornacki, 5.4. Wymierzenie grzywny [w:] Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Katalog istotnych okoliczności obejmuje m.in. terminowość i prawidłowość czynności, zachowanie się stron, w szczególności zaś strony skarżącej, wina organu, indywidualno-prewencyjne oddziaływanie na organ czy potrzeba kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa. W ocenie Sądu konieczne i uzasadnione jest w sprawie zastosowanie środka dyscyplinującego organ i z tego powodu orzekł o wymierzeniu grzywny. ZUS O/Opole uniemożliwił bowiem skarżącemu uzyskanie informacji, czy egzekwowane należności w ogóle powinny być przymusowo dochodzone i dlaczego, pomimo upływu czasu, zobowiązania te nie uległy przedawnieniu, a także ograniczył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) – uniemożliwiając skarżącemu dostęp do akt sprawy i podjęcie polemiki z twierdzeniami ZUS oraz blokując zarówno rozpatrzenie przez organ egzekucyjny wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jak i wniesionego do Dyrektora IAS zażalenia. Instytucja grzywny spełnia funkcję represyjną oraz prewencyjną, jej celem jest więc zdyscyplinowanie organu w celu szybkiego załatwienia sprawy i przeciwdziałanie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwiania sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Wymierzenie grzywny uzasadnione jest zwłaszcza stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę również obrazę prawa procesowego w przedmiotowej sprawie dokonaną przez organ polegającą na nieznajdującym usprawiedliwienia naruszeniu art. 12, art. 35 i art. 36 kpa. Organ, nie realizując nałożonego nań obowiązku szybkiego działania, podważył podstawowe zasady ustrojowe działania administracji publicznej wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Sąd nie znalazł w sprawie również żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby okres braku aktywności organu w przedmiotowej sprawie. Postępowanie ZUS O/Opole zdradzało brak woli załatwienia sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa, a argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, wskazująca na konieczność osuszenia i skompletowania akt, w sytuacji, gdy organ egzekucyjny aktywnie podejmuje czynności zmierzające do przymusowego wykonania zobowiązań, których istnienie podaje w wątpliwość strona, nie mogła zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu przewlekłość postępowania wystąpiła wyłącznie z tego powodu, że ZUS O/Opole – świadomy zalania zbiorów podczas powodzi – nie zważał na to, czy i jakie dokumenty są mu aktualnie dostępne. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że orzeczenie jednej z instytucji dyscyplinujących organy administracji publicznej (tu: grzywny) było konieczne, a jej wysokość określona w pkt. 4 sentencji wyroku jest uzasadniona. Skarżący nie wnosił o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej (art. 149 § 2 ppsa). Również Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środka dyscyplinującego, którego celem jest m.in. kompensacja negatywnych doznań strony skarżącej związanych z zaistnieniem przewlekłości postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Co istotne nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W myśl art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Art. 122 ppsa stanowi, że sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to jednak uprawnienie sądu i do jego wyłącznej kompetencji należy skorzystanie z powyższego uprawnienia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest zależne od woli stron postępowania. Złożenie przez skarżącego wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie nie wiąże sądu ją rozpoznającego (wyroki NSA: z 7 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 387/21; z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2358/23). W sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że nie zaistniała konieczność skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Na marginesie powyższego można też wyjaśnić stronie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania nie może skutkować sformułowaniem przez Sąd ocen dotyczących merytorycznych zagadnień wyłaniających się w sprawie egzekucyjnej. Skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na zasadzie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e ppsa.