I SAB/Op 39/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Koło Łowieckie Nr [...] "[...]" w G. do rozpatrzenia wniosku T. Z. z dnia 1 grudnia 2025 r., o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w G. na rzecz strony skarżącej T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi - wniesionej przez T. Z. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w G. (dalej jako organ lub Koło Łowieckie) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego kierowanego do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: ustawa lub u.d.i.p. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 10 listopada 2025 r., w ramach dostępu do informacji publicznej, skarżący wystąpił do Koła Łowieckiego o udostępnienie wielu dokumentów i udzielenie licznych informacji związanych z jego działalnością w zakresie gospodarki łowieckiej, dotyczących zwierzyny, organizowanych polowań, pozyskiwanych i wydatkowanych środków finansowych oraz liczby członków tego podmiotu (k. akt sądowych 25-31). Pismem z dnia 20 listopada 2025 r. Koło Łowieckie wezwało skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, w związku z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji publicznej, jako przetworzonej. Poinformowało też skarżącego, że w przypadku niewykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, w wyznaczonym terminie 7 dni od daty odebrania wezwania, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do 2 miesięcy od złożenia wniosku z uwagi na konieczność uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych informacji, od których będzie uzależnione przygotowanie żądanej informacji lub decyzji odmownej. Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 1 grudnia 2025 r. skarżący sformułował nowe żądanie i wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umów zawartych w roku kalendarzowym 2024 i 2025 pomiędzy Kołem Łowieckim, a biurami organizującymi polowania komercyjne. W piśmie z dnia 26 stycznia 2026 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 listopada 2025 r. i z dnia 1 grudnia 2025 r. Wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wskazanych wniosków, stwierdzenie, że bezczynność organu w tym zakresie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżący podniósł, że mimo upływu czasu do dnia złożenia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek. Na mocy zarządzenia Sędziego WSA w Opolu z dnia 31 marca 2026 r., sprawa ze skargi na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2025 r. została wyłączona do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I, z dnia 1 kwietnia 2026 r., została wpisana do repertorium sądowego pod sygn. akta I SAB/Op 39/26. W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2025 r., wniesioną pismem z dnia 7 maja 2026 r., organ wskazał m.in., że w odpowiedzi na wezwanie dotyczące wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego skarżący przesłał pismo z dnia 1 grudnia 2025 r., które stanowiło jedynie uzupełnienie wniosku. W jego treści nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy wobec czego brak było podstaw prawnych do udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. Tym samym też, nie można mówić o bezczynności Koła Łowieckiego, gdyż podjęło ono wymagane prawem czynności, a brak realizacji wniosku wynikał z niespełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. natomiast Sąd oddala skargę, gdy stwierdzi, że w sprawie nie zaistniała stan bezczynności. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła bezczynność Koła Łowieckiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2025 r. o udostępnienie kopii umów zawartych pomiędzy Kołem Łowieckim a biurami organizującymi polowania komercyjne, złożonego w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, wobec czego, skarga była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując takiej oceny Sąd przyjął, że w sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznaczany jest pojęciem informacji publicznej, a zakres podmiotowy wykonywaniem zadań publicznych przez adresata wniosku. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany podmiot odpowiednich czynności skutkujących ostatecznie rozpoznaniem wniosku. W świetle art. 4 u.d.i.p., który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej nie budzi żadnych wątpliwości to, że Koło Łowieckie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do podmiotów objętych regulacją u.d.i.p. była przedmiotem oceny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym ugruntowany jest pogląd, iż koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Koła łowieckie nabywają osobowość prawną w momencie nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim i prowadzą swoją działalność na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r. poz. 539, ze zm.), dalej jako: Prawo łowieckie, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego. Koło łowieckie jest też podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto, koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem obowiązane roczne plany łowieckie sporządzane przez koła - dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1141/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe potwierdzić należy, że Koło Łowieckie ze względu na charakter zadań związanych z szeroko pojętą gospodarką łowiecką i ochroną przyrody powierzonych Polskiemu Związkowi Łowieckiemu oraz jego podstawowym jednostkom organizacyjnym (ogniwom organizacyjnym) kołom łowieckim, jako adresat wniosku skarżącego, w warunkach ustanowionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest ono podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie między stronami i nie budzi żadnych wątpliwości Sądu to, że Koło Łowieckie w zakresie realizowanych zadań dotyczących ochrony środowiska naturalnego - związanej z gospodarką łowiecką, posiada informacje o sprawach publicznych, które podlegają udostępnienia w trybie u.d.i.p., jak również to, że żądane przez skarżącego informacje zawierają się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć więc trzeba, że informacją publiczną jest m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne i gospodarujące środkami publicznymi w zakresie powierzonych im w tym zakresie kompetencji. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. Uwzględniając zatem publicznoprawny charakter kompetencji Polskiego Związku Łowieckiego i Kół Łowieckich w zakresie łowiectwa, w ocenie Sądu uznać należy, że umowy zawierane z biurami organizującymi polowania komercyjne stanowią informację publiczną. Tym samym, wniosek skarżącego jako dotyczący informacji publicznej, związanej z gospodarką łowiecką oraz ochroną środowiska przyrodniczego i związanym z tym zarządzaniem obwodem łowieckim, organ zobowiązany był rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy. W tym zakresie powinien dokonać jego oceny i podjąć odpowiednie czynności. Stosownie do okoliczności faktycznych rozpoznanie przez Koło Łowieckie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: - udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej; - poinformowaniu wnioskodawcy odpowiednio, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mającej walor informacji publicznej, że organ nie jest dysponentem wnioskowanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); - odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p. lub w przypadku informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. niewykazaniem, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; - wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać przy tym należy, że na podstawie art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.), czy w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (art. 5 ust. 2b u.d.i.p.). Jeżeli jednak żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie później niż po dwóch miesiącach od wpływu wniosku. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji o charakterze publicznym oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności skutkujących ostatecznie rozpoznaniem wniosku. Podkreślić przy tym trzeba, że rolą sądu administracyjnego nie jest nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie. W niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych działań wobec wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2025 r., tj. dotyczącego udostępnienia kopii umów zawartych z biurami organizującymi polowania komercyjne. Wniosek ten potraktował jako część wniosku z dnia 10 listopada 2025 r. i uznając, że informacje objęte tym wnioskiem mają walor informacji publicznej przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu uznał, że nie ma podstaw prawnych do udostępnienia żądanej informacji, a w konsekwencji wniosek z dnia 1 grudnia 2025 r. pozostawił bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Do czasu złożenia skargi i wydania niniejszego wyroku organ nie rozpoznał wniosku skarżącego tj. nie wydał w sprawie stosownej decyzji, nie udostępnił żądanej informacji. W ocenie Sądu z zarzutu bezczynności nie mógł zwalniać organu fakt powołany w odpowiedzi na skargę, a dotyczący intencji skarżącego w złożeniu wniosku odczytanych przez organ jako próba sparaliżowania organizacyjnego organów koła Łowieckiego. Skoro wniosek formalnie został złożony, a jego adresatem było Koło Łowieckie, to zobowiązane było ono podjęć odpowiednie działania skutkujące rozpoznaniem wniosku skarżącego. Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie w kompetencji Sądu nie mieści się dokonywanie oceny co do zaistnienia podstaw do określonego działania organu. W granicach niniejszej sprawy przedmiotem oceny Sądu była bowiem bezczynność organu, a nie legalność określonego działania i jak już wcześniej zaznaczono rolą sądu nie było nakazanie organowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. Sąd oceniał jedynie, czy wniosek podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Sąd nie mógł na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia. To organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokonać w tym zakresie odpowiednich ustaleń i oceny. W związku z argumentacją organu odnotować jedynie można, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej powinien wydać w tym przedmiocie decyzję. Skoro zaś, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych. Taka bierność organu, w ocenie Sądu skutkowała jego bezczynnością, o której, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono w pkt. 2 sentencji niniejszego wyroku. Stosownie też do tego, wobec brak rozpoznania wniosku w trybie ustawy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 wyroku, zobowiązał Koło Łowieckie do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. W zakresie tej oceny Sąd uwzględnił, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Orzeczenie rażącego naruszania jest zatem zastrzeżone dla najbardziej skrajnych przypadków długotrwałej, bierności organów, lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów. Nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że powodem bezczynności nie było zamierzone uniemożliwienie dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. oraz nieuprawnione, błędne przeświadczenie Koła Łowieckiego, że nie jest ono zobowiązane do rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p., a wobec tego nie jest zobowiązane do podejmowania jakichkolwiek formalnych działań wobec wniosku skutkujących jego rozpoznaniem. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie ustawy. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.