I SAB/Ke 6/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do rozpoznania wniosku M.S. z 21 stycznia 2020 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

1. M. S. [...] r. złożyła do Miejskiego Urzędu Pracy w K. (MUP) wniosek o zwrot kosztów poniesionych w celu uzyskania uprawnień zawodowych - Instruktor nauki jazdy kategorii B - tj.: koszt wydania zaświadczenia Ministerstwa Sprawiedliwości z [...] r. o niekaralności [...] zł; koszt wydania zaświadczenia Prezydenta Miasta z [...] r. o posiadaniu prawa jazdy kategorii B - [...] zł; koszt opłaty za egzamin na Instruktora nauki jazdy kategorii B - [...] zł; koszt opłaty skarbowej za wpis do ewidencji instruktorów i wydanie legitymacji instruktora - [...] zł; koszty przejazdu z domu na szkolenie i ze szkolenia do domu - [...] zł za każdy dzień szkolenia wg harmonogramu obecności na szkoleniu dostarczonego do Urzędu Pracy w K. przez Ośrodek Szkolenia K. Nr [...], Szkoła J. A. C. z K.. Wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie, a uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało zawarte w piśmie MUP z [...] r. 1.1 W odpowiedzi na powyższe, M. S. [...] r. skierowała do Dyrektora MUP pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji", a następnie [...] r. złożyła pismo z [...] r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Miejskiego Urzędu Pracy w K. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów szkolenia", ponownie wnosząc o przyznanie zwrotu poniesionych kosztów szkolenia. MUP w piśmie z [...] r. podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w kwestii odmowy zwrotu kosztów przedstawionych przez zainteresowaną, informując jednocześnie, że stanowisko urzędu zawarte w piśmie nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego odwołanie. Następnie w piśmie z [...] r., będącym odpowiedzią na pismo z [...] r. wskazano skarżącej, że odpowiedzi urząd już udzielił. Jednocześnie wyjaśniono powody niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie. M. S. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosku, wniosła [...] r. do Wojewody Ś. odwołanie od podjętej przez dyrektora urzędu decyzji. Wojewoda [...] r. wydał postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jednocześnie uznał, że MUP rozstrzygając sprawę powinien zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwić ją poprzez wydanie decyzji, zawierającej wszystkie elementy, o których stanowi art. 107 k.p.a. W związku z tym [...] r. Dyrektor MUP, wystosował do zainteresowanej pismo informujące, że jej sprawa została rozstrzygnięta pismem z [...] r. Jednocześnie wskazał na fakultatywny charakter finansowania szkoleń - co miało wpływ na przyjęty sposób rozstrzygnięcia sprawy. M. S. stojąc na stanowisku, że MUP nie załatwił w terminie i w sposób określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego sprawy administracyjnej, tj. nie wydał decyzji dotyczącej złożonego przez zainteresowaną [...] r. wniosku o zwrot kosztów poniesionych w celu uzyskania uprawnień zawodowych, wniosła [...] r. ponaglenie. Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] r., stwierdził m.in., że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku M. S. z [...] r. Jednocześnie zobowiązał prezydenta do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia poprzez wydanie rozstrzygnięcia adekwatnego do poczynionych wcześniej ustaleń podczas dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zobowiązał również do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości W związku z powyższym Dyrektor MUP, działający w imieniu prezydenta, po uprzednim wyjaśnieniu kwestii wskazanych przez wojewodę, [...] r. skierował do zainteresowanej pismo, w którym wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne - mające wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku z [...] r., które zostały zawarte w piśmie z [...] r. oraz z [...] r. 2. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność organu Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów z tytułu wydania zaświadczenia Ministerstwa Sprawiedliwości o niekaralności, zaświadczenia Prezydenta Miasta o posiadaniu prawa jazdy kat. B, opłaty za egzamin na instruktora nauki jazdy kat. B, opłaty skarbowej za wpis do ewidencji instruktorów i wydania legitymacji instruktora oraz przejazdu na szkolenie. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta oraz o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku. 2.1 W ocenie skarżącej organ powinien załatwić niniejszą sprawę w terminie miesiąca, stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organy powinny w sprawie działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego; przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Reasumując, organ winien wydać stosowny akt prawny w niniejszej sprawie tj. decyzję administracyjną, kończącą postępowanie w sprawie wniosku skarżącej z [...] r. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia, wobec czego w ocenie skarżącej pozostaje w bezczynności i dopuścił się rażącego naruszenia prawa. 2.2 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 40 ust. 3 ww. ustawy umożliwia staroście/prezydentowi przyznawanie środków na szkolenie, z których pokrywane są zarówno koszty instytucji szkoleniowych jak i egzaminów czy kosztów przejazdu. Starosta nie jest związany treścią wniosku osoby bezrobotnej, jak również nie ma obowiązku pokrywania wszystkich kosztów ponoszonych przez uczestnika szkolenia. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącej nastąpiło w drodze pisma informującego, w oparciu o ww. podstawę prawną oraz stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS). Zdaniem MRPiPS wszelkie świadczenia o charakterze fakultatywnym, uzależnione od starosty/prezydenta - powinny być przyznawane bądź na podstawie umowy cywilno - prawnej, bądź w drodze czynności materialno - technicznej. Natomiast art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ww. ustawy, stosowany jest do świadczeń przewidzianych jako obligatoryjne. Zdaniem organu rozstrzygnięcie wniosku skarżącej zgodnie z żądaniem zainteresowanej, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy stałoby w sprzeczności z przepisami tejże ustawy oraz stanowiskiem MRPiPS. Miejski Urząd Pracy w K. załatwił sprawę zgodnie z obowiązującym terminem, wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez udzielenie zainteresowanej pisemnej odpowiedzi (pismo z [...] r.). 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Skarga jest zasadna. 3.2 Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). 3.3 W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku z [...] r. o zwrot kosztów. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Z kolei postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013r., sygn. II OSK 549/13, Lex nr 1369030). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Skuteczność zarzutu bezczynności organu determinuje istnienie wynikającego z przepisów prawa obowiązku działania organu, którego to obowiązku organ nie realizuje, tj. nie wszczyna postępowania i nie podejmuje w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności) i to w nakazanym prawem terminie. Organ administracji publicznej w należących do jego właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych ma obowiązek stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (art.1 pkt 1 kpa). 3.4 W realiach niniejszej sprawy ramy materialnoprawne dla działania organu administracji wyznaczały zasadniczo przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. I tak stosownie do przepisu art.40 ust.3 tej ustawy starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia. Z kolei zgodnie z przepisem ust.3a tego artykułu "Starosta, na wniosek bezrobotnego może sfinansować ze środków Funduszu Pracy, do wysokości przeciętnego wynagrodzenia, koszty egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, określonych uprawnień zawodowych lub tytułów zawodowych oraz koszty uzyskania licencji niezbędnych do wykonywania danego zawodu. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio." Jak stanowi natomiast art.9 ust.1 pkt 14 tej ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in. wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. W ocenie sądu, wynik wykładni językowej, systemowej wewnętrznej oraz celowościowej powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek skarżącej powinien być załatwiony w reżimie Kodeksu postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W ten sposób załatwia się indywidualną sprawę administracyjną, konkretyzuje obowiązki lub uprawnienia adresata decyzji, w tym ogranicza się jego uprawnienia. Wbrew prezentowanemu przez organ stanowisku realizowanie kompetencji decyzyjnych w ramach przyznanego organowi uznania administracyjnego nie zwalnia go z zachowania tejże formy decyzji administracyjnej i "załatwienia sprawy pismem". W konsekwencji zatem właściwym sposobem załatwienia wniosku skarżącej z [...] r. było wydanie decyzji administracyjnej. 3.5 Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku M. S. z [...] r. - w termie 30 dni od doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku). Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku we wskazanym zakresie w zakreślonym terminie, uznając, że organ w dalszym ciągu pozostaje bezczynny w omawianym zakresie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sądu (art. 153 p.p.s.a.). 3.6 Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z [...]., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżącej i udzielił pisemnej odpowiedzi. 3.7 Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (punkt 3 wyroku). W ocenie sądu, kwota ta jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, zrekompensuje stronie spowodowane przez organ pozostawanie w stanie niepewności co do rozstrzygnięcia tegoż organu oraz spełni również swe zadanie jako środek dyscyplinujący. 3.8 O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 68).