I SAB/Bd 2/21

Sygn. [...] I SAB/Bd 2/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. M. w B. na bezczynność Inne w przedmiocie zaprzestania finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych znajdujących się w zasobach Spółdzielni oddala skargę

B. M. w B., na podstawie art. 101a ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.") i art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 833, dalej: "pr.energ."), wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na zaprzestaniu finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni, a znajdujących się na terenie Gminy B., które nastąpiło wbrew ustawowemu obowiązkowi. Spółdzielnia wniosła o nakazanie Gminie B. - Prezydentowi Miasta B. finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni, a znajdujących się na terenie Gminy oraz nakazanie zaniechania naruszania praw mieszkańców Gminy B., poprzez niedokonywanie dalszych wyłączeń oświetlenia miejsc publicznych, ewentualnie nakazanie organowi nadzoru wykonanie wyżej wymienionych obowiązkowych zadań własnych Gminy, na koszt i ryzyko Gminy. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że wyłączenia oświetlenia terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni rozpoczęło się od dnia [...] lutego 2021r. i postępuje. W związku z powyższym Spółdzielnia pismem z dnia [...] lutego 2021r. wezwał Gminę B. - Prezydenta Miasta B. do przywrócenia oświetlenia terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) oraz zaniechania naruszania praw mieszkańców Gminy B., w szczególności w zakresie ich bezpieczeństwa, poprzez niedokonywanie dalszych wyłączeń oświetlenia miejsc publicznych. Spółdzielnia podkreśliła, że wszyscy mieszkańcy Gminy B., bez względu na to, w jakich zasobach mieszkają płacą podatki, z których pokrywany jest m.in. koszt oświetlenia miejsc publicznych, a więc również terenów zewnętrznych spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych i osób fizycznych są w części przekazywane gminom wyłącznie na finansowanie utrzymania oświetlenia ulicznego wszystkich dróg znajdujących się na terenie gminy, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Odnosząc się do interesu prawnego Spółdzielnia podniosła, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a bezczynnością organu, polegający na tym, że bezczynność ta narusza jej interes prawny i uprawnienia. Do naruszenia prawem chronionego interesu i uprawnienia skarżącej doszło w wyniku zaniechania działań wymaganych bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Oświetlenie miejsc publicznych nie jest wyrazem dobrej woli włodarzy gminy, lecz ustawowym obowiązkiem. Zarówno Spółdzielnia jako podmiot skupiający swoich członków, jak i poszczególni jej członkowie mają uprawnienie wynikające z art. 7 ust 1 pkt 3 u.s.g. i art. 18 ust 1 pkt 2 i 3 pr.energ. do oświetlonych miejsc publicznych, dróg, placów znajdujących się na terenie Gminy B.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Organ, odnosząc się do żądania skarżącej nakazania Gminie B. - Prezydentowi Miasta B. finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (miejsc publicznych), podniósł, że art. 18 ust. 1 pkt 2 pr.energ. stanowi o planowaniu oświetlenia, a nie o finansowaniu oświetlenia, o którym mowa pkt 3 ww. ustępu. Tym samym brak jest podstawy prawnej, aby uwzględnić skargę zawierającą tak określone żądanie. Dodatkowo organ wskazał, że żądanie Spółdzielni określone jest nieprecyzyjnie, bowiem nie wskazuje oświetlenie jakich konkretnie miejsc organ miałby finansować, wobec czego wykonanie ewentualnego wyroku uwzględniającego skargę byłoby wręcz niemożliwe. Skarżąca nie wykazała, aby oświetlenie miejsc, których finansowania żąda, stanowiły miejsca, których koszty oświetlenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Gmina ma obowiązek ponosić. Odnosząc się do żądania "nakazania niedokonywania dalszych wyłączeń oświetlenia miejsc publicznych" organ podniósł, że sugeruje ono jakoby Prezydent Miasta B. podejmował czynności polegające na wyłączaniu oświetlenia miejsc publicznych, czemu z całą stanowczością organ zaprzeczył i wskazał, iż nie leży to w kompetencjach Prezydenta Miasta B. . Żądanie w tym zakresie jest zatem bezprzedmiotowe. Organ, odwołując się do treści art. 18 ust. 1 pkt 3 pr.energ. i nowelizacji tego przepisu na przestrzeni lat, stwierdził, że intencją ustawodawcy nigdy nie było nałożenie na gminy obowiązku finansowania oświetlenia terenów w postaci placów czy ulic (np. dróg wewnętrznych) należących do spółdzielni, czy osób tworzących wspólnoty mieszkaniowe, lecz rozgraniczenie obowiązków ponoszenia kosztów oświetlenia dróg pomiędzy środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego a pochodzące z budżetu państwa. Zdaniem organu obowiązek w zakresie ulic i placów jest ograniczony tylko to tych z nich, do których prawo dysponowania posiada gmina. W pismach z dnia [...] kwietnia 2021 r., oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r. (wpłynęło już po wydaniu wyroku) strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono skarżącej wypowiedzenie się w sprawie i strona z tej możliwości skorzystała. Wskazać należy, że zgodnie z art. 101a u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2). Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższej regulacji wynika, że znajduje ona zastosowanie w dwóch różnych sytuacjach. Pierwsza z nich to bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo. Druga zaś dotyczy podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Bezczynność organu gminy może przybrać postać niepodjęcia określonej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej, nakazana prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego określającym obowiązki organu gminy. W zakres czynności, o jakich mowa w art. 101a u.p.g., wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne. Podmiotem legitymowanym jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony (a nie tylko zagrożony) jego interes prawny lub uprawnienie. Przepis art. 101a u.s.g. poszerza w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bezczynność związaną z niewykonywaniem czynności nakazanych prawem (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, wyd. III, Lex 2021, Komentarz do art. 101a). W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuca Prezydentowi Miasta B. , jako organowi Gminy B., bezczynność polegającą na zaprzestaniu finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych położonych w zasobach Spółdzielni, znajdujących się na terenie gminy. Jak wynika z uzasadnienia skargi chodzi tutaj o finansowanie oświetlenia ulic, placów i miejsc publicznych. Wyłączenia oświetlenia tych terenów rozpoczęło się od [...] lutego 2021 r. Obowiązek finasowania oświetlania tych terenów przez Gminę, skarżąca wywodzi z art. 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.energ. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Art. 7 ust. 2 u.s.g. stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 pr.energ. do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energie elektryczną ciepło i paliwa gazowe należy finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy: a) ulic, i b) placów, c) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich, d) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach terenu zabudowy, e) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia: przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej. Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 pr.energ. do zadań własnych gminy należy też planowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy: a) miejsc publicznych, b) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich, c) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach terenu zabudowy, d) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia: przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej. Z treści skargi, jak i z pisma strony z dnia [...] kwietnia 2021 r., wynika, że Spółdzielnia, zarzucając Prezydentowi Miasta B. bezczynność, ogranicza się w zasadzie do wykładni językowej art. 18 ust. 1 pkt 3 pr.energ. Twierdzi bowiem, że skoro przepis ten stanowi, że do zadań własnych gminy należy finansowania oświetlenia znajdującego się na jej terenie, to Gmina B. ma także obowiązek finansowania oświetlenia ulic i placów należących do jej zasobów. Rozumowanie to oparte jest na założeniu, że na podstawie tego przepisu gmina jest zobowiązania do finansowania oświetlenia każdej ulicy i każdego placu położonego na jej obszarze. Oznaczałoby to jednak, że gmina miałaby obowiązek finansowania oświetlenia nie tylko terenów należących do spółdzielni mieszkaniowych, lecz także do np. wspólnot mieszkaniowych, czy właścicieli prywatnych. Także podmioty gospodarcze, na terenach których znajdują się np. place, mogłyby żądać od gminy finansowania oświetlenia. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 pkt 22 pr.energ. przez finansowanie oświetlenia rozumie się finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania, a więc też koszty ich obsługi, konserwacji, a także modernizacji urządzeń i wymiany wyeksploatowanych opraw (por. J. Glumińska-Pawlic, Finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy,ww.samorzad.pap.pl). Zatem przyjmując stanowisko skarżącej, Gmina M. B. miałaby obowiązek finansować wskazanym podmiotom nie tylko koszty pobranej energii elektrycznej przez punkty świetlne, ale również koszty ich budowy i utrzymania. Taka wykładnia budzi zastrzeżenia. Aczkolwiek wykładnia językowa stanowi punkt wyjścia interpretacji tekstu prawnego, to jednak interpretatorowi nie wolno całkowicie pomijać wykładni systemowej i funkcjonalnej, w szczególności gdy wyniki wykładni językowej prowadzą do niejednoznacznych, wątpliwych rezultatów (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, str. 70 i 87). Podkreślenia wymaga, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (stosując wykładnię systemową wewnętrzną) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (posługując się wykładnią systemową zewnętrzną). Interpretując tekst prawny należy też brać pod uwagę sens regulacji prawnej, tzn. cel, która dana regulacja ma realizować. W doktrynie podkreśla się, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne zarówno z efektami wykładni systemowej, jak i z efektami wykładni celowościowej (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 433-439). Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.energ. została wprowadzona do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2015 r., poz. 942). Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 maja 2015 r. (Sejm VII kadencji, druk nr 3232) wynika, że "zasadniczym celem projektowanej zmiany ustawy jest nie tylko ograniczenie obowiązku finansowania oświetlenia dróg przez gminy, ale przede wszystkim dokonanie racjonalnego podziału tego finansowania pomiędzy gminy a zarządcę dróg krajowych, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Projekt przewiduje taki podział finansowania, który uwzględnia kryterium, jakim są potrzeby mieszkańców gminy. Projekt precyzyjnie identyfikuje miejsca, dla których powinno być zapewnione oświetlenie. Tymi miejscami właściwymi są: ulice, place, miejsca publiczne, i wszystkie kategorie dróg publicznych. W przypadku dróg publicznych projekt wyodrębnia autostrady, drogi ekspresowe (wszystkie) oraz drogi krajowe (odcinki poza terenem zabudowy), które ze względu na ich przeznaczenie i warunki techniczne służą zaspokajaniu potrzeb ponadlokalnych. Planowanie i finansowanie oświetlenia na autostradach, drogach ekspresowych (wszystkich) oraz innych drogach krajowych (odcinki poza terenem zabudowy) zostaje wyodrębnione i pozostawione jako zadanie zarządcy tych dróg, czyli Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Projekt w tym zakresie stanowi odzwierciedlenie postulatów gmin podnoszących tranzytowy charakter dróg ekspresowych i obwodnic w ciągu dróg krajowych oraz brak odpowiednich środków finansowych na pokrycie finansowania oświetlenia dróg, które w niewielkiej części służą potrzebom lokalnej społeczności." Zatem celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.energ. było dokonanie racjonalnego podziału finansowania oświetlenia dróg krajowych pomiędzy gminy a zarządcę dróg - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast z uzasadnienia tego nie wynika, aby intencją ustawodawcy było nałożenie na gminy obowiązku finansowania oświetlenia terenów (placów, ulic) należących np. do spółdzielni mieszkaniowych czy innych podmiotów. Dokonując interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 3 pr.energ. trzeba też mieć na uwadze treść art. 7 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Użycie sformułowania "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty" wskazuje, że chodzi o potrzeby całej społeczności lokalnej. W literaturze przedmiotu przez zaspokajanie zbiorowych potrzeb rozumie się potrzeby o charakterze powszechnym lub dominującym, służące realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych społeczności. W takim sensie są one potrzebami o charakterze publicznym (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, str. 78). W tym kontekście należy zauważyć, że art. 166 ust. 1 Konstytucji określa zadania własne jako zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Przyjmuje się, że cechą charakterystyczną zadań publicznych jest to, że są one realizowane w interesie publicznym, nie zaś prywatnym. Ich wykonaniem zainteresowany jest ogół ludności. Nie powinny zatem obciążać samorządu zadania nie mające takiego charakteru, np. wykraczające poza interes społeczności lokalnej (por. S. Czarnow, Komunalna działalność gospodarcza a zadania publiczne samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2002, nr 10, str. 39). Skoro zatem do obowiązków gminy należy zaspakajanie potrzeb wspólnoty (jako całej wspólnoty samorządowej), to nie można przyjąć, że obowiązek ten wypełnia wydatkowanie środków publicznych na potrzeby pojedynczych osób (np. właścicieli nieruchomości), czy określonej grupy mieszkańców (np. wspólnoty mieszkaniowej, czy spółdzielni mieszkaniowej). Nie można powiedzieć, aby w takich sytuacjach mielibyśmy do czynienia z realizacją zadań publicznych. W świetle powyższego z art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) pr. energ. nie można wywodzić – tak jak to czyni skarżąca - że na Gminie B. spoczywa obowiązek finansowania oświetlenia wszystkich ulic i placów znajdujących się na jej terenie. Obowiązek finansowania przez gminę oświetlenia dotyczy wyłącznie ulic i placów, które wchodzą w skład mienia komunalnego. Taki też pogląd jest prezentowany w literaturze przedmiotu (por. Prawo energetyczne, pod red. Z. Murasa i M. Swora, t. II, Lex 2016, Komentarz do art. 18, pkt 21). Za taką interpretacją przemawia też treść art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych ulic i placów. Brak jest więc podstaw prawnych do obciążania Gminy B. obowiązkiem finansowania oświetlenia placów i ulic będących w zasobach skarżącej. Zatem żądania zawarte w skardze: zobowiązania Gminy B. do finansowania oświetlenia terenów zewnętrznych należących do Spółdzielni, nakazania zaniechania naruszania praw mieszkańców poprzez niedokonywanie dalszych wyłączeni oświetlenia i nakazanie organowi nadzoru wykonywania zadań na koszt i ryzyko Gmin, są nieuzasadnione. W konsekwencji nie można też Prezydentowi Miasta B. zarzucić bezczynności polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. Wskazać też należy, że obowiązek finansowania oświetlenia znajdujących się na terenie gminy ulic i placów wynika z art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b ) pr.energ., nie mogło zatem odnieść skutku powoływanie się w tym zakresie przez skarżącą na regulację zawartą w art. 18 ust. 1 pkt 2 pr.energ. dotyczącą zupełnie innego zagadnienia, tj. planowania oświetlenia. Przesądzającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2014 r., II CSK 183/13, ponieważ dotyczy on sporu między gminą a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie finansowania oświetlenia dróg krajowych. Ponadto należy zauważyć, że w skardze oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021r. w ogóle nie wskazano jakie konkretnie tereny są nieoświetlone, i które punkty świetlne zostały wyłączone. Spółdzielnia nie wykazała, aby finansowanie oświetlenia dotyczyło miejsc (placów i ulic), których koszty oświetlenia obciążają Gminę. W skardze ogólnie wskazano, że chodzi o finansowanie oświetlenia terenów zewnętrznych położonych w zasobach Spółdzielni. Także z tych względów wydanie wyroku uwzględniającego skargę nie jest możliwe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.