I SA/Wr 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale I sprawy ze skargi A. M., P. M., M. M. i L. M. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 27 listopada 2025 r. nr XXV/115/25 w przedmiocie zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2025 terenów leśnych, na których prowadzona jest rekultywacja oraz wyłączenia nieruchomości przeznaczonych do rekultywacji z opodatkowania podatkiem według najwyższych stawek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej za rok 2026 i lata kolejne postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę w wysokości 300 zł (słowie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 17 grudnia 2025 r. A. M., P. M., M. M. i Ł. M. (dalej jako: Skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy P. (dalej jako: Organ) z dnia [...] listopada 2025 r. nr [...] wydaną w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2025 terenów leśnych, na których prowadzona jest rekultywacja oraz wyłączenia nieruchomości przeznaczonych do rekultywacji z opodatkowania podatkiem według najwyższych stawek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej za rok 2026 i lata kolejne, wnosząc o jej uchylenie lub ewentualnie stwierdzenie niezgodności z ustawą. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 707), dalej jako: "u.p.o.l." oraz art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1480), dalej jako: "p.p.". W uzasadnieniu skargi podano, że wniosek Skarżących nie został przez Organ rozpatrzony w sposób prawidłowy, zatem skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Pismem z 12 sierpnia 2025 r. Ł. M. złożył do Organu wniosek o zwolnienie wspólników spółki cywilnej K. z podatku od nieruchomości za lata 2025-2027, który został uznany za niezasadny uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] września 2025 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwolnienia wspólników spółki cywilnej K. z podatku od nieruchomości za lata 2025-2027. W uzasadnieniu ww. uchwały Organ wskazał, że po zapoznaniu się z wnioskiem, Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy P. stwierdziła, że w świetle obowiązujących przepisów rada gminy może w drodze uchwały wprowadzić jedynie zwolnienia przedmiotowe, czyli dotyczące przedmiotu opodatkowania, a nie podmiotowe tj. dotyczące podmiotów zobowiązanych do uregulowania podatku. Podstawą wydania ww. uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 153); dalej jako: "u.s.g." oraz art. 223 § 1 i art. 242 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.". Następie, pismem z 7 października 2025 r. skierowanym do Organu Ł. M. wskazał, że ww. uchwała z [...] września 2025 r. mogła być skutkiem niezrozumienia intencji wnioskodawcy. W związku z tym zmodyfikował wniosek i zwrócił się z wnioskiem o przedmiotowe zwolnienie z podatku od nieruchomości za rok 2025 terenów leśnych, na których prowadzona jest rekultywacja. Wnioskował także, aby przy uchwalaniu podatku od nieruchomości na rok 2026 i lata kolejne wyłączać nieruchomości przeznaczone do rekultywacji z opodatkowania podatkiem od nieruchomości według najwyższych stawek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jak wskazał we wniosku, samo posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorcę nie może przesądzać o uznaniu jej za wykorzystywaną do działalności zarobkowej. Uchwałą z [...] listopada 2025 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 223 § 1 k.p.a., stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, Organ odmówił uwzględnienia wniosku firmy K. s.c. z dnia 7 października 2025 r. W uzasadnieniu uchwały podano, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy P. zapoznała się z treścią wniosku i wskazała, że w dniu 28 listopada 2024 r. Organ podjął uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek podatku o nieruchomości na 2025 r., której wykonanie powierzono Wójtowi Gminy P. tj. organowi podatkowemu. Jak podał Organ, w tym zakresie trwają już postępowania i czynności administracyjne. Następnie Organ odniósł się do możliwości zwolnienia z opodatkowania nieruchomości objętych rekultywacją i – odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowadministracyjnego – wskazał, że do czasu zakończenia rekultywacji stwierdzonej ostateczną decyzją właściwego organu administracyjnego grunty są nie tylko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale także faktycznie zajęte na jej prowadzenie. Organ podniósł także, że podstawowym przedmiotem działalności spółki K. jest wydobywanie piaskowca oraz wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin obejmuje m.in. rekultywację gruntów zdegradowanych lub zdewastowanych na skutek tej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżona skargą uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 223 § 1 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że do właściwości rady gminy należy rozpatrywanie oraz załatwianie skarg i wniosków. Zaskarżona uchwała została podjęta na skutek wniosku wniesionego w trybie postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiego wniosku, stosownie do treści art. 241 k.p.a., mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. O sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się wnioskodawcę, zgodnie z art. 244 § 2 k.p.a. Zaskarżona uchwała była wynikiem rozpoznania wniosku Skarżących, dotyczącego postulatu wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego z podatku od nieruchomości za rok 2025 terenów leśnych na których prowadzona jest rekultywacja oraz wyłączenia nieruchomości przeznaczonych do rekultywacji z opodatkowania podatkiem według najwyższych stawek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej za rok 2026 i lata kolejne, a zatem wniosku o wprowadzenie przez Organ zwolnienia w oparciu o dyspozycję art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. To właśnie naruszenie tej regulacji u.p.o.l. Skarżący zarzucają Organowi. Należy jednak wskazać, że jak wynika wprost z art. 7 ust. 3 u.p.o.l., możliwość wprowadzenia "innych zwolnień przedmiotowych" Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 sierpnia 2020 r., sygn. I SA/Ke 65/20 – CBOSA). Również w doktrynie prawa nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. rada gminy uzyskała kompetencję do wprowadzania zwolnień z podatku od nieruchomości, które powinny być co do zasady odzwierciedleniem polityki podatkowej rady gminy, odpowiadającym na potrzeby lokalne. (vide: S. Bogucki, P. Borszowski, K. Stelmaszczyk-Borszowska [w:] K. Winiarski, S. Bogucki, P. Borszowski, K. Stelmaszczyk-Borszowska, Komentarz do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, [w:] Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 7.). Chociaż z powyższej regulacji wynika, że rada gminy posiada znaczną swobodę wprowadzania na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. "innych zwolnień przedmiotowych", to jednak nie zmienia to konstatacji, że decyzja w tej kwestii zależy wyłącznie od jej uznania (vide: L. Etel [w:] Podatek od nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2012, art. 7.). W zaskarżonej uchwale Organ podał motywy odmowy uwzględnienia wniosku Skarżących w sferze, która pozostawała w zakresie swobodnego uznania rady gminy. Zasadnie potraktował zatem wniosek Skarżących, jako postulat (wniosek) kierunku prowadzenia polityki podatkowej gminy, poprzez wprowadzenie zwolnienia przedmiotowego. Wniosek Skarżących został zatem rozpoznany w trybie postępowania skargowo-wnioskowego, uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., choć sam postulat Skarżących nie został uwzględniony i nie znalazł odzwierciedlenia w przekazanej Skarżącym uchwale Organu z [...] listopada 2025 r. nr [...] w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3045/15, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3207/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, w postępowaniu skargowym i wnioskowym, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej ani innym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tryb wnioskowy (Dział VIII rozdział 3, art. 241-247 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy, zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. prawo wniesienia skargi w trybie określonym w Dziale VIII rozdziale 2 k.p.a. nie zaś skargi (...) do sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 maja 2019 r., sygn. II SAB/Sz 34/19; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 169/18 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy istotny jest zatem fakt wydania analizowanej uchwały w trybie wnioskowym, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., nie zaś forma tego aktu. Uchwała lub inny akt organu załatwiające wniosek złożony w tym trybie nie są aktami z zakresu administracji publicznej, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Z tego też względu zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5 czy pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze brak jest w sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżoną uchwałę, która stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku wniesionego w trybie działu VIII k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a. Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji). O zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.