I SA/Wa 969/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") orzeczeniem z 24 listopada 2020 r., nr KOX/5657/Po/19, działając na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. R. (dalej jako "Użytkownik wieczysty") o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanego z miejscem postojowym nr [...], jest nieuzasadniona, w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) – umorzyło postępowanie w sprawie. Orzeczenie Kolegium zapadło przy następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] pismem z 23 listopada 2018 r. ustalił Użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w opisanej powyżej nieruchomości, proponując wnoszenie opłaty w wysokości 3% wartości gruntu od dnia 1 stycznia 2019 r. Wobec powyższego, pismem z 31 grudnia 2018 r., Użytkownik wieczysty złożył do Kolegium wniosek o ustalenie, że ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Orzeczeniem z 24 listopada 2020 r., nr KOX/5657/Po/19, Kolegium umorzyło postępowanie zainicjowane w tej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przyjmując, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r., i nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r., Kolegium uznało, że w sprawie zachodziły warunki ustalone powyższym przepisem, co uprawniało do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. W pouczeniu orzeczenia Kolegium zawarło informację, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia Kolegium strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Kolegium jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Pismem z 5 kwietnia 2023 r. skargę na ww. orzeczenie Kolegium wniosło Miasto [...] (dalej również jako "Skarżąca"), zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy nie miał on zastosowania w sprawie niniejszej z uwagi na okoliczność, że przepis ten odnosi się do postępowań o aktualizację opłaty rocznej i nie obejmuje swym zakresem spraw o ustalenie stawki procentowej i opłaty w trybie art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że skutecznie doręczono ustalenie nowych stawek opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w [...], tym samym art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Na dowód powyższego Skarżąca załączyła do skargi kopie pism Urzędu [...] z dowodami odbioru do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Mając na uwadzę powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie z 30 czerwca 2023 r. pełnomomocnik Skarżącej wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21, oraz 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22, wszystkie postanowienia dostępne na portalu CBOIS, www.cbois.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem pogląd, który podziela również skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako “u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może jednak szkodzić stronie (art. 112 k.p.a.). Zauważyć należy zatem, że Skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego (wniosła go w terminie wskazanym w pouczeniu), który został następnie prawomocnie odrzucony przez ten sąd (vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...], utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] lutego 2023 r., sygn. akt [...]). Skoro tak, sąd administracyjny przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona 5 kwietnia 2023 r., a więc niezwłocznie po doręczeniu Skarżącej ww. postanowienia Sądu Okręgowego w [...], co miało miejsce 3 kwietnia 2023 r. Sąd przyjął zatem do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Kolegium Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że w sprawie znajdą zastosowanie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "ustawa z 31 stycznia 2019 r."). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Miasto [...] w skierowanym do Użytkownika wieczystego piśmie z 23 listopada 2020 r. ustaliło od dnia 1 stycznia 2019 r. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3% wartości w odniesieniu do 0,019399 części nieruchomości gruntowej. Powyższe nastąpiło w związku ze zbyciem przez poprzedniego użytkownika wieczystego tego prawa na rzecz osób trzecich i koniecznością zmiany czynszu symbolicznego na opłatę roczną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wymienionej w piśmie nieruchomości nie była ustalona. Miasto [...] nie dokonało zatem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, a więc w sprawie nie doszło do aktualizacji tej opłaty. Organ pominął jednak całkowicie wyżej przytoczony, a wynikający z akt administracyjnych, stan faktyczny tej sprawy. Podstawę prawną ustalenia przez Miasto opłaty rocznej stanowił art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którym, jeżeli w dniu przekształcenia (tj. w dniu 1 stycznia 2019 r.) nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), właściwy organ po tym dniu ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepisy art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie przyjmuje się stawkę w wysokości 1% wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień 1 stycznia 2019 r. Z kolei aktualizacji opłaty rocznej dotyczy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., który to przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku gdy, a contrario, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była już ustalona w dniu przekształcenia. Powoływany przez organ art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. stanowi zaś, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wynika zatem jednoznacznie, że ma on zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Wydając swoje orzeczenie na podstawie tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przyjęło zatem, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była właśnie aktualizacja opłaty rocznej. W konsekwencji należy uznać, że organ naruszył przepisy postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem lakoniczne uzasadnienie orzeczenia pomija całkowicie istotę niniejszego postępowania, odnosi się natomiast do okoliczności, które w tej sprawie w istocie nie wystąpiły. Nie można bowiem powoływać się na fakt wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a co więcej stwierdzać, że takie wypowiedzenie jest nieskuteczne, w sytuacji gdy dotychczasowa wysokość opłaty rocznej nie mogła zostać wypowiedziana, gdyż nie była w ogóle ustalona przed dniem 1 stycznia 2019 r. Konsekwencją powyższych naruszeń przepisów postępowania było również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 78 u.g.n., bowiem, jak już wskazano, przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej, natomiast tryb ten w niniejszej sprawie nie był stosowany przez Miasto [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.