I SA/Wa 962/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOC/278/Go/23 w przedmiocie zmiany decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2022 r. nr 695/SD/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 23 marca 2023 r., nr KOC/278/Go/23, podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000) - dalej "kpa", po rozpoznaniu odwołania J. S. i S. S., dalej "Skarżący" od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznego orzeczenia administracyjnego, utrzymało tę decyzję w mocy. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu. Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił S. S. zmiany w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa ostatecznego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 11 kwietnia 1957 r; w sprawie odmowy dotychczasowym współwłaścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Strona domagała się zmiany wskazanego, orzeczenia poprzez ustanowienie na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,0664 części gruntu o powierzchni 747 m2, związanego z prawem własności lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr [...]0, poz. 279), dalej "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomość ta stała się własnością m.st. Warszawy. Następnie przeszła, na własność Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), zaś na podstawie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) stała się ponownie własnością m.st. Warszawy. W przepisanym prawem terminie poprzedni właściciele nieruchomości złożyli wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, zaś orzeczeniem, którego strona domaga się zmiany odmówiono ustanowienia tego prawa. Decyzją z dnia 23 października 2012 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,0664 części gruntu o powierzchni 747 m2, związanego z prawem własności lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] w częściach ułamkowych po 1/4 na rzecz M. S., J. S., S. S. oraz Z. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie [...] stwierdziło nieważność wskazanej wyżej decyzji o numerze [...]. Ostatecznie zgodność z prawem decyzji Kolegium potwierdzona została wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie I SA/Wa 1798/20. Nadto organ wskazał, że strony wykazały następstwo prawne po K. S., przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 24 października 1996 r. W ocenie organu w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa mogą być zmieniane jedynie decyzje, w których organ działał w ramach uznania administracyjnego a do takich nie należy orzeczenie wskazane wyżej. SKO rozpoznając sprawę wskazało, że w przedmiotowej prawie brak jest interesu społecznego o jakim mowa w art. 154 kpa. Jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. W zgodzie z interesem społecznym jest pewność obrotu rozumiana; również jako stałość i zasadnicza niezmienność ostatecznych decyzji, administracyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma również to, że orzeczenie którego dotyczy wniosek liczy sobie kilkadziesiąt lat i przez ten czas odnosiło skutki prawne. Biorąc pod uwagę ostatnie zmiany ustawowe dotyczące trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych jedynie potwierdzają to stanowisko - ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491), którą m.in. dokonano nowelizacji przepisu art. 156 § 2 oraz przepisu 158 kpa, co w sposób znaczny ograniczyło a wręcz uniemożliwiło stwierdzanie nieważności decyzji sprzed kilkudziesięciu lat. Zmiany te dotyczyły trybu, który ma pierwszeństwo przed przewidzianym art. 154 § 1 kpa. Również ten argument przemawia za niedopuszczalnością wzruszenia orzeczenia będącego przedmiotem wniosku w trybie art. 154 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do przesłanki słusznego interesu strony organ wskazał, że co do zasady nie powinien być on rozpatrywany w aspekcie subiektywnego odczucia stron postępowania. Skoro bowiem pojawia się wniosek o zmianę decyzji to siłą rzeczy w ocenie stron z pewnością jest on zgodny z ich słusznym interesem. Tymczasem w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że za zmianą decyzji w omawianym trybie musi przemawiać również obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego działania (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19). Biorąc pod uwagę charakter sprawy nie sposób stwierdzić, że za zmianą orzeczenia będącego przedmiotem sprawy przemawiają względy inne aniżeli subiektywnie rozumiany interes stron. W orzecznictwie zgodnie podaje się, iż postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa musi zakładać co do zasady tożsamość faktyczną i prawną pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją podlegającą weryfikacji a prowadzonym na podstawie tego przepisu. O tożsamości sprawy można mówić w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa oraz doktryny, gdy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, c) stan faktyczny oprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, d) stan prawny jest niezmienny; lub ciągły (tak NSA w uchwale z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09). Już chociażby w aspekcie stanu prawnego b takiej tożsamości riie sposób stanowić. Kolegium nie podziela poglądu organu I instancji, zgodnie z którym weryfikacji, w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa mogą podlegać jedynie decyzje tzw: uznaniowe. Orzecznictwo w tej materii nie jest zgodne. Strony w niniejszym postępowaniu domagają się de facto wydania decyzji administracyjnej o treści zgodnej z decyzją z dnia 23 października 2012 r. o numerze [...], którą Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,0664 części gruntu o powierzchni 747 m2, związanego z prawem własności lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] w częściach ułamkowych po 1/4 na rzecz M. S. J. S., S. S. oraz Z. S.. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wspomnianymi wyżej decyzjami SKO oraz prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie. / Tymczasem warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 kpa jest stwierdzenie, że stan prawny powstały na wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Wszystkie powyższe argumenty przemawiają za tym, że zmiana orzeczenia będącego przedmiotem wniosku w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa jest w okolicznościach sprawy niezgodna z prawem, w szczególności że względu na sprzeczność takiej zmiany z interesem społecznym i brak obiektywnie rozumianego, słusznego interesu strony w rozumieniu tego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucili jej: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebrania i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego brak jest obiektywnie rozumianego interesu strony w rozumieniu przepisu art. 154 §1 kpa; - art. 8 kpa poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych a mianowicie decyzji z 1996 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego na 99 lat - dot. lokalu Nr [...] właściciel hipoteczny A. P. - następca prawny W. P. - decyzji z 1996 r. w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na 99 lat - dot. lokalu Nr [...] - następca prawny J. K.; -art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. II. Naruszenie przepisu prawa materialnego art. 31 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.), poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego będącej wynikiem mylnego przyjęcia że art. 31 w/w Rozporządzenia może być zastosowany w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, gdy z literalnej treści przepisu wynika, że ma on zastosowanie w stanie faktycznym gdy osoby fizyczne same podpisują podanie. Zgodnie z art. 31 rozporządzenia "W postępowaniu wszczętym na skutek podania, podpisanego przez dwie lub więcej osób bez wskazania osoby, której należy doręczyć odpowiedź, wszelkie pisma doręcza się tylko jednej z podpisanych osób według uznania władzy, o ile nie określa tego inaczej inny przepis prawny." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2021, poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa w zw. z art. 154 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ a wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii możliwości zastosowania trybu z art. 154 kpa do decyzji związanych. Mają oczywiście rację skarżący, że przepis art. 154 § 1 kpa nie stanowi wprost zakazu stosowania go do decyzji związanych. Wskazuje, że tryb ten może zostać zastosowany gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw w sytuacji w której przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Pamiętając, że tryb ten jest trybem nadzwyczajnym należy go zatem stosować w sytuacjach wyjątkowych, gdyż każde postępowanie nadzwyczajne zmierza do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 15 kpa stanowiącej fundament prawa administracyjnego. Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 kpa nie jest, jak trafnie wskazał organ, ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Inaczej mielibyśmy do czynienia z sytuacją w której organ orzekając w trybie art.. 154 kpa w rzeczywistości rozpoznawałaby nową, inną sprawę w innym stanie faktycznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 kpa do decyzji o charakterze związanym (wyroki: NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, 26.01.2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, 14.06.2005 r., OSK 1667/04, LEX nr 171686 i WSA: w Warszawie z 18.07.2014 r., I SA/Wa 1625/14, LEX nr 1561492, w Gorzowie Wielkopolskim z 11.08.2011 r., II SA/Go 465/11, LEX Nr 1257454). Druga wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym (wyroki WSA: w Gdańsku z 14.04.2016 r., III SA/Gd 94/16, LEX nr 2045611, w Poznaniu z 7.05.2015 r., IV SA/Po 1248/14, LEX nr 1777241, w Warszawie z 10.12.2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746). Sąd w tym składzie podziela pogląd, że skoro przepis art. 154 kpa nie zakazuje stosowania go do decyzji związanych należy tę kwestię ocenić w całokształcie obowiązujących norm prawa materialnego w szczególności ustalić czy decyzja, która ma być przedmiotem zmiany przez tę zmianę nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Zgodnie z zasadą "quod lege non prohibitum, licitum est" – czego prawo nie zakazuje jest dozwolone, która co prawda stosowana jest na gruncie prawa karnego, to jednak ma pewne odniesienie do innych gałęzi prawa, uprawnione jest twierdzenie, że skoro ustawodawca nie wyłączył w art. 154 kpa decyzji związanych, nie ma generalnie podstaw do takiego wyłączenia i dlatego możliwość zastosowania tego przepisu powinna być oceniona w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Tym samym kategoryczne stwierdzenie automatycznego braku możliwości zastosowania trybu z art. 154 kpa do decyzji związanych, jak to stwierdził organ I instancji, jest wadliwe. Decyzja o której zmianę wnoszą skarżący to decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Nie ma wątpliwości, że decyzja ma charakter decyzji związanej, gdyż po spełnieniu określonych w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego warunków organ miał obowiązek przyznania tego prawa. Co prawda mamy do czynienia z innymi stronami tych postępowań jednakże w sytuacji w której wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony przez spadkobierców właścicieli dekretowych, sąd nie ma wątpliwości, że w istocie, jaki sukcesorzy praw i obowiązków swych poprzedników weszli oni w ramach dziedziczenia we wszystkie ich prawa i obowiązki. Tym samym spełniona została przesłanka tożsamości stron postępowania. Badając w granicach art. 154 kpa słuszny interes stron organ wskazał i słusznie, że nie chodzi o interes stron w aspekcie subiektywnym ale obiektywną społeczną akceptację dla nowego rozstrzygnięcia i że tu takich okoliczności brak. W ocenie Sądu organ w istocie nie ocenił czy wskazywane przez skarżących okoliczności związane z nabyciem prawa do lokalu przez innych spadkobierców właścicieli dekretowych, korzystanie przez Skarżących z lokalu, ponoszenie kosztów z tym związanych nie stanowi przesłanki do stwierdzenia istnienia słusznego interesu strony w ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej zostały sporządzone akty notarialne na rzecz W. P., J. K., M. T., A. G., J. D.. Ich sytuacja faktyczna i prawna była taka sama jak sytuacja pozostałych właścicieli dekretowych i nie wiadomo dlaczego oni uzyskali decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego a pozostali spadkobiercy właścicieli dekretowych tej nieruchomości nie. Zasada równości wobec prawa oznacza, że w tożsamym stanie faktycznym i prawnym strona może oczekiwać od organu, że zapadnie taka sama decyzja. Organ w ogóle nie wskazał z jakich powodów uznał, że nie została spełniona przesłanka słusznego interesu strony. Organ w tej sprawie wywodzi, że nie może uwzględnić wniosku ponieważ w istocie, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z 22 stycznia 2022 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2012 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, uczynienie zadość żądaniu doprwoadziłoby do wydania identycznej decyzji co decyzja co do której stwierdzono jej nieważność. Sąd tej koncepcji organu nie podziela. Stwierdzenie nieważności decyzji wynikało z faktu, że wcześniej została wydana decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w stosunku do wszystkich właścicieli dekretowych (A. P., J. P., małż. K., A. i S. B., B. G., J. L..). Organy i sąd taką decyzją są związane. Decyzja ta była wydana jednak w trybie zwyczajnym. Tymczasem obecnie skarżący żądają wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym w którym organ nie ustala na nowo stanu faktycznego, jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym, ale ocenia jedynie czy interes społeczny albo słuszny interes strony pozwala na zmianę decyzji ostatecznej. Mamy zatem do czynienia z zupełnie innym trybem postępowania. Wydanie decyzji w tym trybie istotnie może spowodować, że wydana zostanie decyzja brzmiąca podobnie jak decyzja co do której wydano decyzję o stwierdzeniu nieważności jednakże to nie treść decyzji ale tryb w jakim jest podejmowana (154 kpa) decyduje o możliwości jej wydania. Błędnie zatem organ przyjął, w świetle podstaw prawnych wniosku, że doszłoby do wydania decyzji tożsamej z decyzją nieważną a to jest niedopuszczalne. Tryb z art. 154 kpa to tryb stosowany właśnie do decyzji ostatecznych w których strona nie nabyła żadnych praw a co za tym idzie jest możliwość jego zastosowania do decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Stan faktyczny w tej sprawie wskazuje bowiem, wobec wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została ze skutkiem ex tunc wyeliminowana z obrotu prawnego. W obrocie natomiast pozostała decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Decyzją tą nikt nie nabył praw a zatem możliwe jest zastosowanie do niej trybu z art. 154 kpa. Organ nie powinien odnosić się do decyzji która została wyeliminowana z obrotu prawnego gdyż jej nie ma. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie dokonaną przez sąd ocenę prawną. W sposób zgodny z zasadami oceny dowodów wyrażonymi w art. 77 § 1, 80 kpa wyczerpująco przeanalizuje kwestię wystąpienia słusznego interesu strony. Będzie miał na uwadze wskazywane przez Skarżących kwestie związane z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego dla pozostałych spadkobierców dekretowych przy uwzględnieniu wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu II instancji jest lakoniczne, nie odnosi się do wskazywanych w odwołaniu kwestii wystąpienia słusznego interesu strony, co oznacza, że nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 31 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, zmierzają do merytorycznego podważenia ustaleń decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, Tej decyzji organ nie bada w trybie art. 154 kpa. To samo dotyczy kwestii nabycia przez matkę skarżących własności nieruchomości i jej ważności. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 135 ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.