I SA/Wa 96/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skarg E. B., A. B. i T. G. oraz J. G. i A. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz E. B., A. B. i T. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz J. G. i A. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. poz. 543 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W.G., E.B. i A.B. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody dotyczyła gruntu, który znajdował się, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., w zarządzanie uwłaszczonego Przedsiębiorstwa. Potwierdza to decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1988 r., nr [...]. Organ podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii uprawnionego geodety z [...] czerwca 2011 r, wynika, że działka [...] stanowiła część nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]" nr [...], zaś zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] listopada 2003 r. potwierdza, iż prawo własności co do nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]" nr inw. [...] przysługiwało E.L. oraz W.K. Organ podniósł, że następcami prawnymi powyższych osób są E.B., A.B., A.M., T.G., J.G. oraz Skarb Państwa. Minister wskazał, że Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] uchylił własny wyrok z [...] maja 2003 r., sygn. akt [...] w całości i oddalił powództwo, wskazując w uzasadnieniu, że nie ma podstaw do uznania, iż Skarb Państwa nabył własność, m.in. działkę nr [...], na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). W ocenie organu w dacie wydania przez Wojewodę decyzji z 2005 r. pozostawał w obrocie prawnym, uprzednio wskazany, a uchylony następnie wyrok z [...] maja 2003 r., stwierdzający, że Skarb Państwa nabył wskazany grunt na podstawie wymienionego uprzednio dekretu. W dacie wydania orzeczenia z 2005 r. nie istniały więc wątpliwości co do tego komu przysługuje prawo własności przedmiotowego gruntu, tj. że przysługuje ono Skarbowi Państwa. Nie można zatem uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym powołane okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Orzeczenie Wojewody z [...] października 2005 r. nie jest obarczone żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. A.M. i J.G. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast E.B. i A.B. oraz T.G. złożyli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Została ona, zgodnie z art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) potraktowana jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww. orzeczenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. Organ uzasadnił, że uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis art. 200 ust. 1 dotyczy uwłaszczenia państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., poprzez nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności znajdujących się na gruncie budynków, innych urządzeń i lokali, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Przy czym zgodnie z art. 200 ust. 4 tej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o którym mowa w ust. 1 i 2 nie może naruszać praw osób trzecich. Warunkiem uwłaszczenia w opisanym trybie jest zatem posiadanie przez podmiot uprawniony nieruchomości w zarządzie 5 grudnia 1990 r. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju okoliczność pozostawania przedmiotowej nieruchomości w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w [...] 5 grudnia 1990 r. nie budzi wątpliwości. Dokumentem potwierdzającym tę okoliczność jest decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1988 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomość położonej w zarząd ww. przedsiębiorstwu. Minister wskazał ponadto, że w dniu wydania kwestionowanej nadzorczo decyzji w obrocie prawnym funkcjonował prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2003 r., sygn. akt [...], stwierdzający, że Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1956 r. własność nieruchomości, na podstawie przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87). Przy czym orzeczenie to, zgodnie z art. 365 § 1 kpc., wiązało nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. W dacie orzekania był on zatem wiążący także dla Wojewody [...]. Okoliczność ta nie może zatem stanowić przesłanki do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] - w chwili w chwili orzekania - opierał się na aktualnych i funkcjonujących w obrocie prawnym dokumentach. Okoliczność wyeliminowania wskazanego wyroku sądu może natomiast stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutu, że następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], organ wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa. okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania - a przesłanki wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie skutkować nieważnością decyzji. Skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E.B., A.B. i T.G. oraz J.G. i A.M., zaskarżając powyższą decyzję w całości. E.B., A.B. i T.G. zarzucili temu rozstrzygnieciu: I Naruszenie art. 200 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie, polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] października 2005 r. miał podstawy do przyjęcia, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i tym samym pozwolił na nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]", pomimo tego, iż w toku tamtego postępowania organ ten wiedział, że w dawnej księdze wieczystej "[...] w dziale drugim uwidocznieni byli jako właściciele E.L. i W.K. - co stanowiło zgodnie z ust. 4 art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę do odmowy uwłaszczenia "[...]"; lI. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa., polegające na bezpodstawnej odmowie uznania, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, a także błędnym wskazaniu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] winien być sformułowany w inny sposób, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego - na podstawie art.145 § 1 pkt 5 kpa. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli oni, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 96/19. Natomiast skarżący J.G. i A.M. w swojej skardze, zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 97/19 zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] października 2005 r. miał podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i tym samym stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" z siedzibą w [...], pomimo tego, że: a) w postępowaniu przed Wojewodą [...] organ ten miał wiedzę, że w dawnej księdze wieczystej "[...]" jako właściciele uwidocznieni byli E.L. i W.K., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., L.dz. [...], b) w postępowaniu przed Wojewodą [...] organ ten miał wiedzę o skardze W.G. z [...] stycznia 2004 r. o wznowienie postępowania, zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt: [...], z racji udziału Wojewody [...] w tym postępowaniu, c) organ ten z urzędu powinien mieć wiedzę, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. znajdowała się poza granicami [...] i tym samym nie było dopuszczalne ustalenie, że tytuł prawny do tej nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa w przyjętej przez Wojewodę [...] w dacie 5 grudnia 1990 r., co stanowiło, zgodnie z powołanym art. 200 ust. 4 podstawę do odmowy uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]"; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa., poprzez bezpodstawną odmowę uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, pomimo tego, iż w wyniku jej wydania powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności a także błędnym przyjęciu, iż okoliczności podnoszone przez stronę mogą zostać uznane za przesłankę do wznowienia postępowania a nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017r. Odpowiadając na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 18 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z powyższych skarg oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 96/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skargi podlegały uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z [...] grudnia 2006 r. W.G., E.B. i A.B. i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, to jest może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest władny zmienić takiej decyzji, ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 1999 r. I SA 1527/98, LEX nr 48554, z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97, LEX nr 47245). Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeśli zaś nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] października 2005 r. dotyczy tzw. "uwłaszczenia" określonego w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. dalej jako ugn). Instytucja ta polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane m.in. stwierdzeniem, że grunt, który ma być oddany w użytkowanie wieczyste musi stanowić własność Skarbu Państwa lub własność gminy. W realiach przedmiotowej sprawy w toku postępowania nadzwyczajnego ustalono, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej z 2005 r. właścicielem działki nr [...], na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2003 r. sygn. akt [...], był Skarb Państwa. Własność tej działki Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1956 r. na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87). Po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej Sąd Okręgowy w [...], po wznowieniu postępowania, wyrokiem z [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...] uchylił ww. wyrok z dnia [...] maja 2003 r. i oddalił powództwo o ustalenie, wskazując, że nieruchomość nie była opuszczona w rozumieniu ww. dekretu z 8 marca 1946 r. Wyrok w przedmiocie ustalenia nabycia nieruchomości w trybie ww. dekretu potwierdza określony stan prawny (powstanie skutku prawnego w postaci uzyskania tytułu własności nieruchomości), co oznacza, że prawomocne uchylenie takiego wyroku i oddalenie powództwa o ustalenie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowej działki nr [...]. A jak już wyżej wskazano, zgodnie z ww. art. 200 ugn, stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń przez określony podmiot, dotyczyło tylko i wyłącznie tych nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy. Brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub gminie, wykluczało możliwość uwłaszczenia tymi gruntami określonych podmiotów ( nawet jeśli spełniały one pozostałe warunki wymienione w art. 200 ugn). Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, fakt uchylenia wyroku z [...] maja 2003 r. o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości oznaczał, że decyzja uwłaszczeniowa dotycząca tejże nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 200 ugn. Należy również w tym miejscu zaznaczyć, że jak wynika z akt sprawy, w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej dla przedmiotowej działki nr [...], nie była prowadzona księga wieczysta. Wniosek o założenie księgi wieczystej dla tej nieruchomości wpłynął do sądu 1 grudnia 2005 r. ( vide: opinia geodezyjna geod. E. Robaszkiewicz). Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem organu, że okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] można uznać jedynie za przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 145 § 1 kpa. Fakt uchylenia wyroku z dnia [...] maja 2003 r. i oddalenia powództwa o ustalenie musi prowadzić do wniosku, że Państwo nie stało się nigdy właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie na 5 grudnia 1990 r. posługiwało się wadliwym tytułem własności do uwłaszczonej nieruchomości. W tym miejscu przywołania wymaga uchwała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12( publik. CBOSA), zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powyższa uchwała dotyczyła oceny skutków stwierdzenia nieważności decyzji, jednak argumentacja w niej wskazana odpowiednio może być odniesiona do stanu faktycznego niniejszej sprawy, bowiem skutek uchylenia wyroku z dnia [...] maja 2003 r. jest podobny do skutku wynikającego ze stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast podnoszony w sprawie zarzut braku wezwania przez organ do udziału w postępowaniu następców prawnych E.L. i W.K. należy uznać za niezasadny. Brak udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym stron postępowania - spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości - stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa. Uwzględniając powyższe należało uznać, że stanowisko organu dotyczące oceny skutków wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] jest nieprawidłowe. A zatem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 200 ugn. Orzekając ponownie, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dodatkowo wyjaśni kwestię, czy przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podst. art. 135 ppsa decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.