I SA/Wa 953/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] z dnia 26 lutego 2024 r. nr KOC/592/Op/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 26 lutego 2024 r. nr KOC/592/Op/24 po rozpatrzeniu zażalenia A. B. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przyznanego decyzją z [...] października 2017 r. nr [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] uznał, że zasiłek celowy przyznany A. B. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] w kwocie [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał do zwrotu przedmiotowego świadczenia w terminie do 31 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.). A. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że w postępowaniu nie ustalono sytuacji życiowej rodziny, a w związku z tym nie dokonano oceny przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr KOC/7362/Op/23 utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] października 2023 r. Na decyzję Kolegium skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprawa jest w toku. Z kolei wnioskiem z 23 listopada 2023 r. A. B. zwróciła się do organu I instancji o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, w związku z czym nie jest ona ostateczna. Organ do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nienależnie pobranego świadczenia nie może rozstrzygnąć kwestii odstąpienia od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. A. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że zażalenie nie jest zasadne. Organ zaznaczył, że podstawą prawną decyzji obu organów w postępowaniu dotyczącym zwrotu świadczeń nienależnie pobranych był art. 98 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 104 ust. 4 ww. ustawy, który skarżąca powołuje za podstawę wniosku, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wobec powiązania obu przytoczonych przepisów organy orzekające w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń miały obowiązek odnieść się również do sytuacji strony i oceny, czy jej przypadek jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. SKO w Warszawie zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu, właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu. Wobec powyższego postępowanie wyjaśniające dotyczące świadczeń nienależnie pobranych powinno obejmować rozpatrzenie okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania ich zwrotu. Wynika z powyższego, że prawidłowo poczynione ustalenia powinny pozwalać na orzeczenie zarazem o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jak i o odstąpieniu od żądania ich zwrotu. SKO w Warszawie podkreśliło, że w treści ww. decyzji organy zajęły jednoznacznie negatywne stanowisko w przedmiocie zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do przypadku skarżącej. Orzeczenie o obowiązku zwrotu świadczenia i o terminie jego zwrotu czyni niemożliwym odstąpienie od żądania zwrotu, o ile przedmiotem postępowania były okoliczności wyszczególnione w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń skarżąca złożyła w toku postępowania odwoławczego. Skarżąca nie podała w nim żadnych okoliczności, które nie byłyby przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organami obu instancji. Powołane decyzje organów obu instancji skonsumowały przedmiot postępowania, który skarżąca zarysowała w swym wniosku. Orzekanie w tym zakresie po raz kolejny, w niezmienionych okolicznościach prawnych lub faktycznych, jest zatem bezprzedmiotowe. SKO w Warszawie wskazało ponadto, że zgodnie z art. 61 a § 1 zdanie pierwsze kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przedmiotu postępowania zakończonego ww. decyzjami należała materia identyczna z tą, jaka podniesiona została we wniosku skarżącej. W tej sytuacji sprawa objęta wnioskiem skarżącej jest już ostatecznie rozstrzygnięta, natomiast będzie podlegać rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze względu na wniesienie skargi. A. B. wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając, że postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu świadczeń - w trybie administracyjnym - zostało zakończone i organ może żądać jego wykonania. Mogła zatem wystąpić z wnioskiem o odstąpienie i postępowanie w tym przedmiocie mogło być przez organ prowadzone celem zbadania okoliczności sprawy. Skarżąca wskazała, że postępowanie sądowe dotyczy kwestii stwierdzenia istnienia, bądź nie, zobowiązania, zaś postępowanie z wniosku dotyczy odstąpienia od zwrotu świadczeń i jest postępowaniem wszczętym po zakończeniu postępowania przez Kolegium w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. W jej ocenie, gdyby organ rozpatrzył wniosek i odstąpił od żądania zwrotu świadczeń, wówczas sądowe postępowanie odwoławcze stałoby się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku strony ma wpływ na toczące się postępowanie sądowe i powinno być prowadzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone zostało stanowisko, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest m.in. ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Bezspornie bowiem ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne, obiektywne - których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji za inną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z 23 listopada 2023 r. uznały fakt, że w sprawie dotyczącej świadczenia przyznanego decyzją z [...] października 2017 r., toczyło się już postępowanie i kwestia uznania go za nienależnie pobrane rozstrzygnięta została decyzją z [...] października 2023 r., która w momencie wpłynięcia przedmiotowego wniosku skarżącej o odstąpienie, nie była ostateczna. W ramach tego postępowania Prezydent badał, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a więc także czy istnieją podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia decyzji. Zaznaczyć należy, że to w postępowaniu dotyczącym uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu, a nie w odrębnym postępowaniu, ocenie organu podlega możliwość odstąpienia od żądania zwrotu tych świadczeń. Nie można ponadto odstąpić od żądania zwrotu należności, która jeszcze nie została ustalona prawomocną decyzją. Wobec tego pismo skarżącej z 23 listopada 2023 r. dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie mogło uruchomić odrębnego postępowania od postępowania w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i wydania w nim merytorycznego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organy administracji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdyż toczyło się już postępowanie w sprawie. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.