I SA/Wa 922/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.M. i Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej D.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...] oznaczonej hipotecznie jako tom [...] [...] (aktualnie odpowiadającej działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z [...] marca 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] we [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, położone we [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] we [...] wystąpiło do Wojewody [...] o uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. podnosząc, że wydane później decyzje komunalizacyjne Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., przekazywały grunt Skarbu Państwa Gminie [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z [...] lutego 1992 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. wskazując, że 27 maja 1990 r. w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) przedmiotowe mienie stało się z mocy prawa mieniem gminnym, a w związku z tym organem uprawnionym do wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków na rzecz wnioskodawcy jest zarząd gminy. Pismem z 11 września 2013 r. R.M. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...], oznaczonej hipotecznie jako tom [...] [...]. Skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przyczyną uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. była niewłaściwość organu, a nie rezygnacja strony – Przedsiębiorstwa Budownictwa [...] we [...] – z nabytych praw przyznanych rzeczoną decyzją. Ponadto skarżący podkreślił, że decyzją z [...] marca 1991 r. Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] we [...] nie nabyło żadnych praw, gdyż decyzja potwierdzała jedynie nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu z mocy samego prawa, co wyklucza zastosowanie art. 155 k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., uchylającej, w trybie art. 155 k.p.a., decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1991 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...] oznaczonej hipotecznie jako tom [...] [...] (aktualnie odpowiadającej działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Starosta [...] pismem z 31 lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak we wskazanej na wstępie decyzji z [...] marca 2018 r., Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2007 r. orzekł, że dawne działki katastralne nr [...] - w części, w której stanowią działki o nr ewid. [...] i [...] oraz nr [...] - w części, w której stanowią działkę o nr ewid. [...], położone we [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 3, poz. 9). Ponadto decyzją z [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] orzekł, że dawne działki katastralne nr [...], [...], [...] - w części, w której nie stanowią obecnie działek o nr. ewid. [...] i [...]; [...], [...], [...] i [...] - w części w której nie stanowią obecnie części działki o nr. ewid. [...]; nr [...] - w części, w której nie stanowi obecnie działki o nr. ewid. [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położone we [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając na względzie ustalenia dokonane decyzjami Wojewody [...], na podstawie porównania działek przekazanego przy piśmie Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., Minister wskazał, że w skład dawnej parceli [...] wchodzą działki aktualnie oznaczone jako: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], a nie jak to błędnie wskazano w sentencji zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r. dodatkowo działki nr [...] cz., i nr [...]. Stąd uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto z zaświadczenia Starostwa Powiatowego we [...] z [...] marca 2008 r. wynika, że dawna parcela katastralna nr [...] była w dniu 1 września 1939 r. zapisana w księdze gruntowej Tom [...] [...], a jako jej właścicielka ujawniona była H. z P. M. Z kolei z poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej wydanego przez Sąd Rejonowy we [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 2001 r. wynika, że księga gruntowa została zamknięta w dniu [...] lutego 1943 r. i przepisana do księgi gruntowej [...] Tom [...] k – [...], która została zamknięta w dniu [...] lutego 1972 r., a jej obszar przepisano do księgi wieczystej nr [...]. Z treści aktów notarialnych umowy darowizny i umowy o dział spadku z [...] lutego 1996 r., rep. A Nr [...], umowy o częściowy dział spadku z [...] czerwca 2001 r., Rep. A nr [...] oraz oświadczenia zawartego w akcie notarialnym z [...] lutego 2010 r., Rep. A nr [...] wynika, że całość roszczeń do nieruchomości opisanych w księdze gruntowej tom [...] [...] została przeniesiona na rzecz R.M. Posiada on zatem przymiot strony we wszystkich postępowaniach, w tym nadzorczych dotyczących rozstrzygnięć, które dotyczyły przedmiotowych gruntów. Nie można więc uznać, aby zarzuty podniesione w tym względzie przez Starostę [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były uzasadnione. Oceniana decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., została wydana w trybie art. 155 k.p.a. W trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 155 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Zmiana lub uchylenie tego rodzaju rozstrzygnięcia spowodowałaby bowiem wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby bez wątpienia przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tą regulacją grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu [...], będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie powodował brak możliwości uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. W myśl art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w przypadku, gdy zostanie wypełniona hipoteza tego przepisu, organ ma obowiązek wydania decyzji określonej treści. A zatem art. 2 nie pozostawiał organowi administracji luzu decyzyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi decyzję związaną. Ponadto, w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej, przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w art. 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem jego zastosowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05). Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. posiada charakter deklaratoryjny. Stanowi ona bowiem wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie przekształcenie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przysługującego danemu przedsiębiorstwu państwowemu prawa zarządu, w prawo użytkowania wieczystego. Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. ma charakter deklaratoryjny i należy do kategorii decyzji związanych, to nie mogła być zmieniona ani uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Oznacza to, jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r., że komunalizacja przedmiotowych gruntów z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] marca 1991 r. jako wydanej przez niewłaściwy organ. W obliczu powyższych okoliczności Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...] oznaczonej hipotecznie jako tom [...] [...] (aktualnie odpowiadającej działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 155 k.p.a., z uwagi na to że w tym trybie mogły podlegać uchyleniu lub zmianie jedynie decyzje ostateczne niedotknięte wadami kwalifikowanymi oraz decyzji niewadliwe, posiadające charakter konstytutywny przy wydaniu których organ posiadał luzy decyzyjne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, aby na gruncie niniejszej sprawy, zaszły okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. W szczególności nie stanowi takiej okoliczności wydanie przez Zarząd Gminy [...] decyzji z [...] marca 1992 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego we [...], oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz prawa własności budynków na rzecz Przedsiębiorstwa Budownictwa [...] we [...]. Nieodwracalne skutki wywołała natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1991 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...], oznaczonej hipotecznie jako tom [...] [...] (aktualnie odpowiadającej działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), co zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r. Jednakże z uwagi na to, że w sentencji zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r., błędnie wskazano że dawnej parceli [...] oznaczonej hipotecznie jako tom [...][...] aktualnie odpowiadają działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odpowiada ona aktualnie jedynie działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], należało uchylić w całości przedmiotowe rozstrzygnięcie i stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w części dotyczącej dawnej parceli [...] z uwzględnieniem aktualnej prawidłowej numeracji działek tj. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. wnieśli D.M. i R.M. oraz Skarb Państwa – Starosta [...]. Skarga R.M. została odrzucona postanowieniem z 31 sierpnia 2018 r., I SA/Wa 922/18. Skargi D.M. i Skarbu Państwa – Starosty [...] zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Wa 922/18. D.M. (jako spadkobierczyni R.M.) zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne (co jest jedynym przedmiotem zaskarżenia) ustalenie, że w skład dawnej parceli [...] nie wchodziły części obecnych działek ewidencyjnych [...] oraz [...], objętych uchyloną decyzją. Faktycznie do innego postępowania prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury (zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r.) został złożony odpis pisma Starosty [...] zawierający wykaz porównawczy obecnych działek ewidencyjnych do dawnej parceli [...], w treści którego nie zostały wskazane obecne działki [...] oraz [...]. Jednak w tym samym postępowaniu (zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.) znajduje się również poświadczony przez organ za zgodność z oryginałem odpis urzędowej mapy wykonanej również przez Starostę [...] zawierającej naniesienie na obecną mapę ewidencyjną granic dawnej parceli katastralnej [...]. Z mapy tej ewidentnie wynika, że część obecnych działek ewidencyjnych [...] oraz [...] znajduje się w granicach dawnej parceli katastralnej [...]. Natomiast Skarb Państwa – Starosta [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, bez ustalenia następców prawnych zmarłego R.M. i wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, gdy w przypadku śmierci strony postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych zmarłego, albo zawieszenie – zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – postępowania w sprawie. Niezastosowanie przepisów regulujących instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią strony w toku postępowania w sytuacji formalnego nieustalenia kręgu następców prawnych wpływa na wynik sprawy, poprzez pozbawienie osób, które w świetle prawa są następcami prawnymi zmarłych stron, możliwości działania w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi podlegały uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 1 pkt 2 k.p.a.), co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Minister Inwestycji i Rozwoju prowadził bowiem postępowanie i wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że R.M. zmarł [...] listopada 2017 r. Tymczasem Minister Inwestycji i Rozwoju decyzję – na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wydał [...] marca 2018 r., czyli w chwili, kiedy R.M. już nie żył, i skierował ją do jego pełnomocnika. Skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2009 r., II OSK 151/09, z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12, z 1 grudnia 2015 r., I OSK 626/14). Aby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny działający w granicach swoich kompetencji oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 k.c. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie organ wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Mając zaś na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sąd nie badał go pod względem innych wad, gdyż byłoby to bezprzedmiotowe na obecnym etapie, skoro postępowanie nie mogło być prowadzone wobec osoby zmarłej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.