I SA/Wa 921/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lutego 2024 r. nr KOC/1097/Op/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. nr KOC/1097/Op/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego przyznanego decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] przyznał A. B. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 50,00 zł. Natomiast decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, Prezydent orzekł o uchyleniu własnej decyzji przyznającej zasiłek celowy oraz odmówił jego przyznania. Następnie decyzją z dnia 30 października 2023 r. nr [...] Prezydent uznał zasiłek celowy przyznany decyzją z dnia 11 maja 2016 r. w kwocie 50,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane (pkt 1) oraz orzekł o jego zwrocie w terminie do 31 grudnia 2023 r. (pkt 2). Od decyzji tej A. B. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Przed rozpoznaniem złożonego odwołania w dniu 26 listopada 2023 r. A. B. skierowała do Prezydenta wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu wspomnianych świadczeń. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, w związku z czym nie jest ona ostateczna. Organ do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nienależnie pobranego świadczenia nie może rozstrzygnąć kwestii odstąpienia od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Za pośrednictwem platformy ePUAP wnioskodawczyni złożyła zażalenie na postanowienia Prezydenta wydane w dniu 19 grudnia 2023 r., w swoim piśmie oświadczyła też, że rezygnuje z elektronicznej formy doręczeń. Postanowieniem wspomnianym na wstępie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta. Organ odwoławczy wskazał m.in., że materię, której dotyczył wniosek A. B. reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej zwana "u.p.s."), zwłaszcza art. 104 ust. 4 tej ustawy. Kolegium przyjęło, że wniosek A. B. dotyczył nałożonego decyzją nr [...] obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, a został złożony w dniu 26 listopada 2023 r., tj. gdy w Kolegium toczyło się postępowanie z odwołania skarżącej od ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Jednocześnie SKO wskazało, że w dniu rozstrzygania zażalenia postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych było ostatecznie zakończone decyzją z 24 stycznia 2024 r. nr KOC/7388/Op/23, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta co do istoty. Dalej Kolegium stwierdziło, że podstawą prawną decyzji organów obu instancji w postępowaniu dotyczącym zwrotu świadczeń nienależnie pobranych był art. 98 u.p.s., który odsyła do odpowiedniego zastosowania art. 104 ust. 4 stanowiącego podstawę wniosku skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Powołując wybrane tezy z orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium stanęło na stanowisku, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu, właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu. Wobec tego postępowanie wyjaśniające dotyczące świadczeń nienależnie pobranych powinno obejmować rozpatrzenie okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania ich zwrotu, a prawidłowo poczynione ustalenia powinny pozwalać na orzeczenie zarazem o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jak i o odstąpieniu od żądania ich zwrotu. Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że zarówno w uzasadnieniu decyzji nr [...], jak i decyzji nr KOC/7388/Op/23 kwestie powyższe zostały ustalone i omówione. Organy obu instancji wzięły pod uwagę m.in. brak współpracy skarżącej, w szczególności uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organy rozpatrzyły wszystkie dostępne im z urzędu okoliczności, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i w treści decyzji zajęły jednoznacznie negatywne stanowisko w przedmiocie zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s do przypadku skarżącej. Kolegium zwracając uwagę na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wskazało, że w sprawie zakończonej decyzją nr [...], utrzymaną w mocy decyzją nr KOC/7388/0p/23, Prezydent nakazał zwrot świadczenia oraz ustalił termin jego zwrotu dokonując tym samym wyboru dopuszczalnego kierunku rozstrzygnięcia. Z kolei Skarżąca, która wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń złożyła w toku postępowania odwoławczego, nie podała żadnych okoliczności, nie będących przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organami obu instancji. W tych warunkach Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzje organów obu instancji skonsumowały przedmiot postępowania, który skarżąca zarysowała w swoim wniosku, a orzekanie w tym zakresie po raz kolejny, w niezmienionych okolicznościach prawnych lub faktycznych, Kolegium uznało za bezprzedmiotowe. W zaistniałej sytuacji Kolegium stwierdziło, że zastosowanie znajdował art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W piśmie z dnia 30 marca 2024 r. (data złożenia podpisu w formie elektronicznej) A. B. wywiodła skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, że wniosek o odstąpienie od żądania świadczeń był przedmiotem postepowań i orzekanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. W jej ocenie postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu świadczeń - w trybie administracyjnym - zostało zakończone i organ może żądać jego wykonania. W związku z tym skarżąca mogła wystąpić z wnioskiem o odstąpienie i postępowanie może być w tym przedmiocie przez organ prowadzone celem zbadania okoliczności sprawy. Natomiast postępowanie sądowe dotyczy kwestii stwierdzenia istnienia bądź nie zobowiązania, zaś postępowanie z wniosku dotyczy odstąpienia od zwrotu świadczeń i jest postępowaniem wszczętym po zakończeniu postępowania przez Kolegium w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Zatem gdyby organ rozpatrzył wniosek strony i odstąpił od żądania zwrotu świadczeń, wówczas sądowe postępowanie odwoławcze stałoby się bezprzedmiotowe. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję lub – jak w niniejszej sprawie – postanowienie bada i ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia obowiązujących przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Jednocześnie jednak, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też P.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jedynie wówczas jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontroli – w tak zakreślonych granicach – było postanowienie Kolegium z dnia 26 lutego 2024 r. nr KOC/1097/Op/24, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 19 grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu od skarżącej świadczenia nienależnie pobranego przyznanego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 maja 2016 r. nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienie (podobnie jak postanowienia Prezydenta) stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej też jako k.p.a.). W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten stanowi zatem podstawę wstępnej oceny przez organ administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania pod względem przedmiotowym. Negatywna ocena takiego żądania skutkuje wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Takie żądanie nie prowadzi do powstania zawisłości sprawy administracyjnej. W realiach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że skarżąca wnioskiem z 26 listopada 2023 r. zwróciła się o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, które zostały przyznane skarżącej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 11 maja 2016 r. nr [...]. Nienależność tych świadczeń została stwierdzona przez organ pierwszej instancji decyzją z 30 października 2023 r. nr [...]. Następnie decyzja ta (o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia), w zakresie relewantnym dla niniejszego postępowania, została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 24 stycznia 2024 r. nr KOC/7388/Op/23. Oznacza to, że wniosek skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych został złożony w toku trwającego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji opartej na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Już sama treść przepisu ustawy o pomocy społecznej na którym oparty został wniosek skarżącej z 26 listopada 2023 r., mianowicie art. 104 ust. 4, wskazuje na odpowiednie stosowanie tego przepisu podczas rozstrzygania przez organy w przedmiocie nienależności pobranego świadczenia. Stosownie do treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Dodatkowo za trafne należy uznać powołanie przez Kolegium fragmentu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 6/20, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zawisły zatem sprawy dotyczące legalności rozstrzygnięć Kolegium, którymi ustalono nienależność pobranych przez skarżącą świadczeń i zobowiązano do ich zwrotu oraz sprawa o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie odstąpienia od żądania ich zwrotu. Skarżąca stoi na stanowisku, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, w których należy wydać dwie odrębne decyzje, pierwszą w przedmiocie nienależności pobranego świadczenia oraz obowiązania do jego zwrotu, drugą zaś w przedmiocie odstąpienia od zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Należy wyjaśnić, że to w postępowaniu dotyczącym uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu, a nie w odrębnym postępowaniu, ocenie organu podlega możliwość odstąpienia od żądania zwrotu tych świadczeń. Celem takiego działania jest przyspieszenie postępowania zwrotowego. Tym samym za zgodne z prawem należy uznać wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, które w swej istocie stwarzałoby powtórną ocenę przesłanek koniecznych do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.