I SA/Wa 915/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Miasta [...] i Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również: "KKU", "Komisja", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] (dalej również: "Prezydent", "wnoszący odwołanie", "strona odwołująca się", "strona skarżąca", "skarżący") z [...] kwietnia 2019 r., od decyzji Wojewody [...] (dalej również: "organ pierwszej instancji", "Wojewoda") z [...] marca 2019 r. nr: [...], postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] stwierdziła niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191ze zm., powoływana dalej jako: "ustawa"), stwierdzono nabycie przez dzielnicę [...], z mocy prawa [...] maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie ew. [...], działki nr ew.: [...] (o pow. [...] m2, odcinek drogi pomiędzy ulicami [...] i [...]),[...] (o pow. [...] m2, ul. [...]) i [...] (o pow. [...] m2, ul. [...], obecnie [...]), stanowiące aktualnie część gruntu uregulowanego w KW nr [...]. Prezydent [...], działający jako podmiot gospodarujący mieniem Skarbu Państwa, [...] kwietnia 2019 r. złożył odwołanie od ww. decyzji powołując się na przyczyny, dla których część nieruchomości nie została nabyta przez dzielnicę - gminę [...], a podlegała nabyciu przez Powiat [...] w trybie przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), jako część drogi powiatowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdziła niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja podnosiła, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniach rozstrzyganych w trybie przepisów ustawy stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Wobec czego, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, legitymacja Prezydenta [...], jako przedstawiciela Skarbu Państwa - starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej budzi wątpliwości, wobec treści art. 23 ust. 1e ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej jako: "ugn"), zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto no prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W ocenie KKU odwołanie zostało więc wniesione przez podmiot nieuprawniony. Organ podkreślił również, że sam fakt błędnego wskazania w pouczeniu odnoszącym się do kwestionowanej decyzji na reprezentację Skarbu Państwa przez Prezydenta [...], nie tworzy prawa do wniesienia przez ten podmiot odwołania, z uwagi na wyłączenie tego uprawnienia przez wyżej przytoczony przepis szczególny ugn, na rzecz właściwego wojewody. Pismami z [...] marca 2020 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komisji z [...] lutego 2020 r. złożyli: Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] i Skarb Państwa działający przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skargi zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturami akt: I SA/Wa 915/20 (skarga Miasta [...]) i I SA/Wa 914/20 (skarga Skarbu Państwa – Prezydenta [...]). Skarżący zakwestionowali ww. postanowienie KKU w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: (1) art. 23 ust. 1e ugn w zw. z art. 28 kpa, poprzez nieprawidłowe uznanie, że stroną decyzji wydawanej w pierwszej instancji przez Wojewodę, uprawnioną do wnoszenia środków odwoławczych jest ten sam organ, a legitymacji procesowej w imieniu Skarbu Państwa pozbawiony jest Prezydent Miasta gospodarujący mieniem Skarbu Państwa, położonym na terenie [...]; (2) art. 23 ust. 1e ugn, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie ustawy, podczas gdy na mocy art. 18 ust. 1 tej ustawy wojewodzie przyznano tylko funkcje orzecznicze, nie ma natomiast uprawnienia do występowania jako strona postępowania; (3) art. 23 ust. 1e ugn i art. 7 i 77 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że dyspozycja art. 23 ust. 1e ugn odnosi się do sytuacji ukształtowanej decyzją Wojewody nr [...] z [...] marca 2019 r., podczas gdy nie występują łącznie w sprawie podmioty określone w tym przepisie, tj. Skarb Państwa i powiat, bądź miasto na prawach powiatu. W odpowiedzi na skargi (Skarbu Państwa i Miasta [...] – potraktowane przez organ łącznie) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, pismem z [...] kwietnia 2020 r. wniosła o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. Następnie, uzupełniając swoje stanowisko, pismem z [...] sierpnia 2020 r., organ wyjaśnił, że z uwagi na podobieństwo złożonych jednocześnie skarg Prezydenta [...] działającego odrębnie w imieniu Skarbu Państwa oraz Miasta [...], a także w nawiązaniu do argumentacji w nich zawartych, KKU potraktowała ww. środki zaskarżenia łącznie, niezależnie od ich oznaczenia. Organ zwrócił uwagę, że mimo ewentualnie spornych interesów Skarbu Państwa i [...]nie doszło do stosownego wyłączenia także na etapie skargi, na płaszczyźnie reprezentacji, w tym w ujęciu procesowym. Zauważył też, że w skardze [...] argumentacja (a w szczególności podniesione zarzuty) nie dotyczy samorządowej osoby prawnej jako takiej, ale odnosi się do sfery wewnętrznej reprezentacji Skarbu Państwa, wskazując na powyższe KKU wniosła o oddalenie skargi Miasta [...]. Postanowieniem z 10 października 2020 r., sygn.. akt I SA/Wa 914/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Skarbu Państwa-Prezydenta [...], oceniając jako trafną argumentację przedstawioną w stanowiskach KKU z [...] kwietnia 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r. Sąd wskazał na wynikającą z art. 23 ust. 1e ugn właściwość wojewody do reprezentacji Skarbu Państwa w prowadzonym postępowaniu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, od wyżej wskazanego postanowienia WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1321/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą akt I SA/Wa 2553/21. Postanowieniem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 915/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: "ppsa") zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt: I SA/Wa 915/20 i I SA/Wa 2553/21 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie dalszego postępowania pod sygnaturą I SA/Wa 915/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] czerwca 2020 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...]. Organ administracji publicznej odmówił legitymacji Skarbowi Państwa – Prezydentowi [...] wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, uznając jednocześnie, że podmiotem uprawnionym do reprezentowania interesu Skarbu Państwa w postępowaniu jest, na mocy art. 23 ust. 1e ugn, Wojewoda [...]. Strony skarżące stoją natomiast na stanowisku, że w sprawie uprawnienie do kwestionowania decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. nr [...], jako reprezentant Skarbu Państwa posiada Prezydent [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Podstawę prawną postanowienia KKU stanowił art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 kpa). Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy stronie. Należy więc przyjąć, że jest ono niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, bo z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z samej treści odwołania. W razie zaistnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze. Następnie, w razie stwierdzenia braku interesu prawnego strony wnoszącej, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob.: uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, wyroki NSA: z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08; z 24 stycznia 2013 r. II OSK 1774/11). W rozpoznawanej sprawie z tego typu "oczywistością" wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 kpa, nie mamy do czynienia. Zaistniały w sprawie spór sprowadza się więc do kwestii legitymacji Skarbu Państwa reprezentowanego przez prezydenta miasta na prawach powiatu, w sytuacji, gdy w sprawie stroną jest również gmina, której prezydent jest organem wykonawczym, a organem wydającym decyzję w pierwszej instancji jest właściwy wojewoda. Na wstępie przypomnieć trzeba, że w postępowaniach rozstrzyganych w trybie przepisów ustawy stronami postępowania są, co do zasady, Skarb Państwa i właściwa gmina. Stosownie do art. 11 ust. 1 ugn, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Jednocześnie, w świetle art. 11a ugn, art. 11 ust. 1 ugn stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...], została doręczona Prezydentowi [...]wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organowi reprezentującemu właściwą gminę (Miasto [...]). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komisja wyraziła zaś ocenę, że stroną uprawioną do reprezentowania Skarbu Państwa, a co za tym idzie do kwestionowania ww. decyzji, jest – na podstawie art. 23 ust. 1 e ugn – Wojewoda [...]. Istoty rozstrzygnięcia sprawy należy więc upatrywać w ocenie prawidłowości zastosowania, dodanego na mocy art. 19 pkt 6 lit. c ustawy z 16 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260 ze zm.), art. 23 ust. 1e ugn. Zgodnie z przywołaną normą prawną, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, gdy jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od zasady ogólnej wyrażonej w art. 11 ust. 1 ugn, wskazującej starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - jako organ uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zatem reguła ta zostaje wyłączona wraz z zastosowaniem art. 23 ust. 1e ugn. Celem regulacji art. 23 ust. 1e ugn, wskazanym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, było wyłączenie konfliktu interesów występującego w sytuacji, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot - starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednak na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej (wydający decyzję z [...] marca 2019 r., nr: [...]), działał więc jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania. Sytuacja taka powoduje, że nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa, w charakterze strony – co do której praw i obowiązków wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. Wobec powyższego, zastosowanie 23 ust.1e ugn w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest wojewoda może prowadzić do sprzeczności o charakterze systemowym, wynikającej z koncentracji w jednym podmiocie obrotu prawnego jednocześnie funkcji organu i strony postępowania (zob. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2184/18). Za niedopuszczalne zatem uznać należało łączenie roli organu administracji publicznej z jednoczesnym działaniem w tej samej sprawie, jako strona postępowania. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej (imperium) i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania (dominium). Alternatywnie, w sytuacji uznania, że legitymacja do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie przysługiwałaby Wojewodzie [...], mielibyśmy do czynienia z sytuacją, gdy organ orzekający w pierwszej instancji, podważa wydaną przez siebie decyzję (działając równocześnie, jako strona tego aktu). Konkludując powyższe stwierdzić należy, że art. 23 ust. 1e ugn nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wojewoda nie może jednocześnie występować w roli organu orzekającego w danej sprawie w pierwszej instancji (sfera imperium) i jednocześnie podmiotu reprezentującego jedną ze stron postępowania w postępowaniu odwoławczym (sfera dominium). Prawidłowa wykładnia art. 23 ust. 1e ugn, wyklucza wojewodę działającego jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji z kręgu podmiotów uprawnionych do jej skutecznego zaskarżenia. Konsekwencją powyższego winno być zatem stwierdzenie, że wbrew zapatrywaniu organu odwoławczego, Prezydent [...] był podmiotem posiadającym legitymację bycia stroną postępowania. Wojewoda [...], pomimo treści art. 23 ust. 1e ugn, nie mógł być upoważniony do kwestionowania decyzji własnej z [...] marca 2019 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie to starosta (Prezydent [...]), jako podmiot zarządzający mieniem Skarbu Państwa, korzysta z uprawnień odwoławczych, które wywodzić należy z art. 11 ugn. Tym samym postanowienie KKU, stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa – Prezydenta [...] uznać należało za wydane z naruszeniem art. 134 kpa w zw. z art. 23 ust. 1 e ugn, mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa w związku z art. 120 ppsa.