I SA/Wa 909/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną postanowienie; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz J. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Przed Wojewodą [...] prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. K. w m. [...], pow. [...], woj. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem J. Z. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na to, że nie uznaje orzeczenia Sądu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. jako dokumentu potwierdzającego krąg spadkobierców po J. K. oraz stoi na stanowisku, że jest ono niewystarczające do potwierdzenia prawa do rekompensaty J. Z. Zdaniem organu I instancji koniecznym jest dostarczenie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K., z którego wynikałby krąg jego spadkobierców. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. Z. Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii następstwa prawnego po zmarłym J. Z. ma bezpośredni związek z wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ jest niezbędne dla ustalenia kręgu jego spadkobierców oraz przysługujących im udziałów w spadku, ale również dla ustalenia stron toczącego się postępowania. Skoro postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożonego w dniu 14 grudnia 1992 r., a więc w dacie obowiązywania art. 81 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców miał skutek wobec pozostałych, to tylko z udziałem wszystkich spadkobierców może być prawidłowo prowadzone postępowanie. Nie jest to możliwe bez dokumentu określającego krąg spadkobierców. Ponieważ strona nie przedłożyła orzeczenia, z którego wynikałby krąg spadkobierców J. K., a z orzeczenia z dnia [...] listopada 2011 r. Sądu [...] nie wynika, że J. Z. nabyła spadek po J. K. jako jego jedyny spadkobierca, organ II instancji stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zawieszone. Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Z. zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie art. 97 § pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie zagadnienie prejudycjalne jest rozstrzygnięte prawomocnym orzeczeniem Sądu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wskazującym, że J. Z. jest jedynym spadkobiercą po J. Z. Zdaniem skarżącej Minister Skarbu nie spełnił przesłanek zawartych w ww. przepisach, nie rozpatrzył argumentów podniesionych w zażaleniu, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia napisał tak, jakby nie czytał zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie zaakcentowania wymaga, że zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję (postanowienie), postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87; wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1453/14). Lektura zaskarżonego postanowienia prowadzi do niezaprzeczalnego wniosku, że Minister Skarbu Państwa nie tylko nie skontrolował rozstrzygnięcia organu I instancji, ale przede wszystkim nie dokonał rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazuje na to treść uzasadnienia kontrolowanego przez Sąd postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu, Minister Skarbu Państwa przyjmując za prawidłowe ustalenia zawarte w postanowieniu Wojewody [...], w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Taki sposób procedowania przez organ II instancji nie licuje z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, mającymi swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego i z zaczerpniętej z prawa wspólnotowego zasadzie dobrej administracji. Skoro na postanowienie oparte na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawy przysługuje zażalenie to zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Obowiązek uzasadnienia dotyczy oczywiście postanowień organów obu instancji. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie postanowienia odpowiadające wymogom przywołanych wyżej przepisów odzwierciedlać powinno tok rozumowania organu administracji prowadzący do konkretyzacji określonego stosunku prawnego opartego na wskazanej normie prawnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy dostrzegły przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to przesłanki te powinny zostać skonkretyzowane w uzasadnieniu postanowienia opartego na wymienionym przepisie. Nie czyni bowiem zadość wymogom stawianym uzasadnieniu postanowienia przez art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. powtórzenie samej treści przepisu, na którym oparto rozstrzygnięcie i stwierdzenie o nieuznaniu orzeczenia sądu [...]. Organ odwoławczy pominął milczeniem podnoszone w zażaleniu zarzuty strony. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w zażaleniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Takie działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w zażaleniu zarzutów) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Organ II instancji w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego jego oceny orzeczenia sądu [...], że nie wynika z niego aby J. Z. nabyła spadek po J. K. jako jedyny spadkobierca. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że z orzeczenia tego powyższe nie wynika. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przepisów, a przede wszystkim odniesie się do stanowiska skarżącej zawartego w zażaleniu i dokona ustaleń i oceny przedłożonego przez skarżącą orzeczenia sądu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności prawa [...] dotyczącego zasad dziedziczenia a obowiązującego w dacie śmierci J. K. oraz przepisów Unii Europejskiej dotyczących uznawania orzeczeń państw Członkowskich Unii . Organ weźmie także pod uwagę, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. oświadczył, że z informacji jaką uzyskała skarżąca od pełnomocnika reprezentującego ją przed sądem [...] wynika, że orzeczenie przedłożone do akt sprawy stanowi jedyny dokument jaki można uzyskać na [...] w celu uzyskania potwierdzenia dziedziczenia. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie, to uznać należało, że doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonym postanowieniem, musiały spowodować jego wyeliminowanie z porządku prawnego. Oznacza to, że zapadłe postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 80 i 15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.