I SA/Wa 908/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożył Powiat [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna[...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat [...]. Decyzją z [...] marca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że dla nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. konieczne jest łączne spełnienie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: (i) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, (ii) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz (iii) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Ministra, pierwsza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, tj. A. S. i B. S.. Na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 2000 r., Rep. [...] nr [...], właścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się C. G. i M. G.. Zgodnie z decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], przedmiotowy grunt stał się własnością Powiatu [...]. Wobec powyższego, organ stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister wskazał następnie, że art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Organ podniósł, że zgodnie z uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z 1986 r.. Nr 3, poz. 16), droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Z kolei na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), droga nr [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą wojewódzką. Analizując wystąpienie w sprawie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r., pod nr [...], sporządzona w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.). Wobec powyższego, w ocenie organu, przedmiotowa mapa w żaden sposób nie może potwierdzać zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto, Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] czerwca 2018 r., w którym zostało wskazane, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, nie może stanowić samodzielnego dowodu w sprawie. Pochodzi ono bowiem od podmiotu bezpośrednio zainteresowanego w sprawie. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych, tylko uprawniony geodeta sporządzający mapę podziału może wyjaśnić budzącą wątpliwości okoliczność, jaką jest, między innymi, określenie stanu drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. Osoba ta, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2199/18). Minister podniósł, że w piśmie z [...] grudnia 2018 r. oraz odwołaniu wnioskodawca wskazał, że wykonywanie przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego dodatkowej dokumentacji geodezyjnej, która wskaże granice spornej nieruchomości jest niecelowe. W ocenie Powiatu, w takiej dokumentacji znalazłaby się jedynie informacja, że granice przebiegu pasa drogowego zostały ustalone w dniu 31 grudnia 1998 r. Stąd, czynność ta wiązałaby się z przedłużaniem prac w sprawie regulacji stanów prawnych dróg oraz większymi kosztami pozyskiwania wymaganych dokumentów. W ocenie organu odwoławczego, prowadząc przedmiotowe postępowanie organ pierwszej instancji spełnił wymogi wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wojewoda podjął bowiem działania mające na celu wyjaśnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wskazał, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Strona nie może ograniczać się do formułowania twierdzeń co do okoliczności faktycznych oczekując, że to organ ma w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, żeby te twierdzenia wykazać. Obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji, nie może być uznany za nieograniczony. Nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo. Co więcej, nawet na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiono żadnych dowodów w tej materii. Minister podsumował, że skoro Powiat [...], jako zainteresowany nabyciem spornej nieruchomości, nie wykazał odpowiednią dokumentacją geodezyjną, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną, to nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie przesłanka zajętości została spełniona. Niespełnienie zaś jednej z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z 31 grudnia 1998 r. wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 80 k.p.a. poprzez odejście od zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod drogę publiczną można wykazać jedynie jednym konkretnym dowodem, tj. opinią geodety uprawnionego, informującą, że granice pasa drogowego ustalono w dniu 31 grudnia 1998 r., 2) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie za udowodniony faktu zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. objętej wnioskiem nieruchomości pod drogę publiczną, pomimo że okoliczność ta wynikała ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 października 2017 r. oraz oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] czerwca 2018 r., 3) art. 75 § 2 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieodebranie od wnioskodawcy oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania - w sytuacji gdy organ kwestionował oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] czerwca 2018 r., 4) art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, w sytuacji uznania przez organ, że jedynie dowód z opinii geodety uprawnionego może doprowadzić do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, 5) art. 79a k.p.a. poprzez niewskazanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, 6) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wady uzasadnienia prawnego decyzji polegające na powołaniu się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na poglądy prawne zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach akt I SA/Wa 2199/18 oraz I SA/Wa 1346/19, które to orzeczenia do dnia wysłania niniejszej skargi nie były dostępnie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, co pozbawiło stronę możliwości zapoznania się z przedmiotowymi orzeczeniami, a tym samym uczyniło wywód prawny organu niekompletnym. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2019 r. o odmowie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nabycie w tym trybie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowane jest spełnieniem w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: (i) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, (ii) władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz (iii) nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości. Przy tym powołane przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość zastosowania omawianego przepisu. W sprawie nie budzi sporu, że droga nr [...] relacji [...] stanowi drogę publiczną, pierwotnie krajową, a od 1 stycznia 1999 r. wojewódzką, oraz że taki status miała przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również kwestionowane, że sporna nieruchomość we wspomnianej dacie stanowiła własność osób fizycznych. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści uchwały Nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z 1986 r., Nr 3, poz. 16), rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) oraz treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do tego czy należycie w niej udokumentowano przesłankę zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że wskazana przesłanka nie została w niniejszej sprawie należycie udokumentowana. Dowodu na spełnienie powołanej przesłanki, jak słusznie uznały organy, nie może bowiem stanowić znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r., pod nr [...]. Przedmiotowa mapa, jak jednoznacznie wynika z jej treści, została sporządzona w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.). W konsekwencji, nie może ona potwierdzać okoliczności zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, samoistnego dowodu na potwierdzenie przesłanki zajęcia we wskazanej dacie spornej nieruchomości pod drogę publiczną nie może również stanowić oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] czerwca 2018 r., w którym wskazano, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Co do zasady rację ma Powiat, że niewątpliwie oświadczenie z [...] czerwca 2018 r. stanowi jeden z dowodów w sprawie, który podlega ocenie organu, tak jak każdy inny środek dowodowy (art. 80 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy nie może ono jednak być, jak oczekuje tego skarżący, jedynym dowodem na potwierdzenie zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Przedmiotowe oświadczenie pochodzi bowiem od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], który jest podmiotem zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. musi być natomiast ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W tych okolicznościach za prawidłową uznać trzeba ocenę organu, że tylko geodeta uprawniony, sporządzający mapę podziału nieruchomości, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., może wyjaśnić budzącą wątpliwości okoliczność jaką jest określenie stanu drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. Taka osoba, jako profesjonalista, posiada bowiem niezbędne informacje w tym zakresie. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że geodeta uprawniony sporządza dokumentację geodezyjną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i pragmatyką służbową wynikającą z fachowej wiedzy. Podsumowując, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że moc dowodowa oświadczenia z [...] czerwca 2018 r. - przy braku jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających zajęcie w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną - jest niewystarczająca aby uznać okoliczność tę za udowodnioną. Tym samym za chybione uznać trzeba zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, a także nieodebrania w toku postępowania stosownego oświadczenia od skarżącego. Ponadto, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie przez organ takiej decyzji, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu takiego skutku z mocy prawa, byłoby w ocenie Sądu prawnie wadliwe. Formułując takie stanowisko Sąd ma na uwadze wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z przysługującego im prawa własności bez odszkodowania. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. Jak wyżej wskazano, decyzja oparta na art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza zaistnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie. Zatem, to przede wszystkim na stronie wnioskującej o wydanie decyzji w tym trybie ciąży obowiązek udowodnienia, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wystąpiły wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy. Oczywiście jak w każdym postępowaniu administracyjnym również i w tym postępowaniu prowadzący je organ obowiązany jest wszechstronne wyjaśnić stan faktyczny sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ obowiązany jest zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzić niezbędne dowody (z urzędu lub powołane przez stronę). Jest to bowiem warunek prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane obowiązki organu nie przeczą jednak w żaden sposób tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania, obowiązek organu administracji może ograniczać się do wezwania jej aby przedstawiła, w stosownym terminie, dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla strony rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie zaś tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić wniosku, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadku zakładać, że przy bierności strony (a taka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż pomimo wezwania przez organ do przedstawienia dodatkowej dokumentacji geodezyjnej Powiat takiej dokumentacji nie przedstawił uznając czynność tę za niecelową) cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym już przez organy administracji spoczywa na tych organach. Analiza akt sprawy potwierdziła zatem, że kontrolowane postępowanie zakończone decyzją Ministra Rozwoju z 2 marca 2020 r. zostało przeprowadzone należycie, z zachowaniem wszystkich wymogów określonych w k.p.a. (w tym wynikających z powołanych w skardze przepisów). Materiał dowodowy został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, w zgodzie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa Minister przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do zarzutu zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądów wyrażonych w dwóch orzeczeniach sądu administracyjnego niedostępnych na datę sporządzania skargi w internetowej bazie orzeczeń wskazać trzeba, że jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, do uchylenia decyzji administracyjnej może prowadzić tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego zaś wpływu podnoszonego uchybienia na wynik rozpoznawanej sprawy w skardze nie wykazano. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).