I SA/Wa 887/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lipca 2020 r. nr GZ.rn.625.1.2018 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań A. G. oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w całości; w pkt 2 orzekł, że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia 27 stycznia 1937 r., jako "park", stanowiącym załącznik do decyzji, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13); a w pkt 3 orzekł, że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937 r., jako "drogi-podwórza"; "las istniejący" oraz "do zalesienia", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (błędnie wskazanym przez organ jako wniosek z [...] sierpnia 2015 r.), sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] października 2015 r., A. G. wystąpiła o stwierdzenie, że nieruchomość ujęta w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], w ob. [...], gm. [...], obejmująca wymienione w decyzji działki, stanowiąca byłą własność A. M., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. Wskutek powyższego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1), że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937 r., stanowiącym załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1939 r., jako "park" oraz "las istniejący", nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r.; w pkt 2) odmówił stwierdzenia, że ww. nieruchomość w pozostałym zakresie nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Odwołanie od tej decyzji w zakresie punktu 1 zostało wniesione przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zaś w zakresie pkt 2 odwołanie złożyła A. G., zarzucając nieprawidłowe ustalenie, że grunty leśne o powierzchni co najmniej [...] ha podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Minister opisał nieruchomość stanowiącą przedmiot wniosku A. G. w niniejszej sprawie i stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż została spełniona przesłanka normy obszarowej określona w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r., bowiem łączna powierzchnia nieruchomości przekraczała 100 ha. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji z dnia 21 lipca 2020 r., organ stwierdził, że dwór wraz z parkiem, wchodzący w skład majątku, położony był na gruntach określonych jako "park" na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego. Zdaniem Ministra, zespół dworsko-parkowy nie służył produkcji rolniczej i funkcjonował bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej, a część wykorzystywana do tej produkcji mogła funkcjonować bez zespołu pałacowego. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że część majątku opisana w pkt 1 decyzji nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo Wojewoda przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy było możliwe funkcjonowanie majątku bez części dworsko-parkowej. Minister nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody co do części nieruchomości oznaczonej jak "las istniejący" i podkreślił, że objęty wnioskiem las przynależał do majątku opartego na działalności rolniczej i o ile nie był z nią bezpośrednio powiązany, to spełniał wobec gruntów wykorzystywanych rolniczo funkcje zaopatrzenia. Ta część nieruchomości podlegała zatem przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. W zakresie swojego rozstrzygnięcia dotyczącego części nieruchomości określonej na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia 27 stycznia 1937 r. jako "do zalesienia", organ wyjaśnił, że z uzyskanych w toku postępowania dokumentów wynika, że zalesień dokonano dopiero po wojnie. Świadczy o tym zarówno protokół z przejęcia majątku, w którym określono, że las stanowi obszar o pow. [...] ha, jak i oświadczenia świadków, którzy zgodnie twierdzą, że zalesień dokonywano po wojnie. Organ stwierdził następnie, że pozostała część nieruchomości objęta wnioskiem: obejmująca lasy, drogi, podwórze gospodarcze i parcele użytkowane rolniczo podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. M. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem została skierowana do osoby nieżyjącej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskutek niezasadnego przyjęcia, że grunty określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia 27 stycznia 1937 r. jako "las istniejący" oraz "do zalesienia" podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r., a grunty określone jako "las istniejący" stanowiły zaplecze dla części rolniczej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 24 marca 2020 r. zmarła wnioskodawczyni – A. G., zaś spadek po niej nabył skarżący. W związku z tym, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, jest ona, w ocenie skarżącego, obarczona nieważnością, bowiem narusza prawo w sposób rażący. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nieprawidłowo uznał, iż grunty określone jako "las istniejący" oraz "do zalesienia" były zalesione w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r., co wynika wprost z wykazu rozrachunkowego majątku [...] z dnia 3 stycznia 1947 r., gdzie w pozycji Skarb Państwa Dyrekcja Lasów Państwowych wskazano obszar [...] ha. Ponadto jak wynika z orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] lipca 1938 r. zezwolono na zalesienie [...] ha i na utworzenie łącznie z lasem istniejącym, areału leśnego o powierzchni [...] ha i ustalono, że zalesienie nastąpi w okresie czteroletnim tj. do dnia 1 czerwca 1942 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2021 r. wniosło o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r., podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. A. G.. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r., wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 41/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osoby zmarłej, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej. Wówczas jest to przesłanka nieważności decyzji. Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania. Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować. NSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania A. G. i na tę okoliczność nie ma wpływu późniejszy zgon strony. Decyzją orzeczono o statusie poszczególnych nieruchomości, co wywiera skutek względem każdoczesnych następców prawnych poprzedniego właściciela. Organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a skarga na decyzję została wniesiona przez następcę prawnego zmarłej strony. Te okoliczności w pierwszej kolejności powinny być wzięte pod rozwagę przy ocenie, czy okoliczności wydania decyzji spełniają kryteria rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wyrażone. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa wobec skierowania jej do osoby nieżyjącej. Wymaga podkreślenia, że okoliczność ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 lutego 2023 r., który uchylił wyrok tutejszego Sądu stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę ponownie sąd pierwszej instancji nie może zatem dokonać interpretacji przepisów prawa w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, ani też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 727/10, Lex nr 1068858). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest zatem związany dokonaną przez NSA oceną skutków prawnych skierowania zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej. Należy podkreślić, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła A. G., która zmarła przed wydaniem decyzji II instancji. Jednak zaskarżona decyzja nie ustanawiała żadnych praw i obowiązków na rzecz osoby zmarłej, gdyż jej przedmiotem była weryfikacja, czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. Decyzja ta dotyczyła zatem wyłącznie praw i obowiązków względem rzeczy i przesądzała o statusie nieruchomości będących przedmiotem postępowania, a interes prawny w tym postępowaniu miał poprzedni właściciel nieruchomości, a po jego śmierci przeszedł on na jego następców prawnych. W związku z tym Sąd nie stwierdził, by w realiach rozpoznawanej sprawy skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności decyzja nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2020 r. Sąd nie stwierdza również, by wskutek skierowania zaskarżonej decyzji do A. G. naruszone zostało uprawnienie skarżącego do aktywnego brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący skutecznie poddał decyzję Ministra kontroli sądowej, wnosząc skargę do WSA w Warszawie, co oznacza, że jego prawa w zakresie udziału w postępowaniu nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących skutków prawnych skierowania zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej. Sąd uznał jednak, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. W myśl bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Istotne zatem z punktu widzenia oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy jest, by orzeczenie co do istoty sprawy zostało wydane w takim zakresie, w jakim nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister w pkt 1 zaskarżonej decyzji uchylił decyzję Wojewody [...] w całości. Konieczne zatem było wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co istoty sprawy w całości. Tymczasem w pkt 2 decyzji Minister rozpoznał wniosek A. G. co do części nieruchomości oznaczonej na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia 27 stycznia 1937 r. jako "park", a w pkt 3 orzekł w sprawie części nieruchomości oznaczonej jako "drogi-podwórza"; "las istniejący" oraz "do zalesienia". Jak jednak wynika z akt sprawy, wniosek A. G. z dnia 14 sierpnia 2014 r. dotyczył całej nieruchomości stanowiącej "[...]" ujętej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], gm. [...]. O całości wniosku rozstrzygała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., której pkt 1 dotyczył nieruchomości oznaczonej jako "park" i "las istniejący", zaś w pkt 2 orzeczono o nieruchomości w "pozostałym zakresie". W uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo wymienił aktualne działki stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia. Nie budzi więc wątpliwości, że rozstrzygnięcie Wojewody dotyczyło nie tylko części nieruchomości oznaczonych jako "park", "drogi-podwórza", "las istniejący" oraz "do zalesienia". Wprawdzie w precyzującym wniosek piśmie z dnia 26 października 2015 r. strona podniosła, że dotyczy on "w szczególności" terenów leśnych i tzw. resztówki, zaś na części nieruchomości oznaczonej jako "las istniejący" oraz "do zalesienia" koncentrowały się zarzuty odwołania i skargi do sądu, jednak nie oznacza to, że doszło do zawężenia przedmiotu postępowania w tej sprawie. Organ nie orzekł zatem co do całości żądania, pomimo że uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości. W konsekwencji zakres, w jakim doszło do uchylenia decyzji w pkt 1 zaskarżonej decyzji, nie pokrywa się z zakresem przedmiotowym rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 tejże decyzji. Decyzja odwoławcza została zatem wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie. W związku z powyższym Sąd uznał, że przedwczesne byłoby dokonywanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, skoro podlegała ona uchyleniu z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i wyda swoje rozstrzygnięcie w sposób przewidziany w art. 138 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).