I SA/Wa 870/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi F. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "[...]" uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania F. O. [1] od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. F. O. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia "[...]" na dzieci: S. O. [1], S. O. [2], F. O. [2] i S. O. [3]. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył F. O. [1] wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "[...]" w zw. z art. 187a ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 91 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i zawężenie ustawowego katalogu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia, pomimo że rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetencji przyznanych Radzie Ministrów. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "[...]" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061). Zgodnie z § 2 rozporządzenia świadczenie [...] określone w programie, o którym mowa w § 1 przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138 i 771), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: - zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub - dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni - jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca jest cudzoziemcem i nie spełnia żadnego z warunków, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia. Legitymuje się bowiem jedynie tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca. Organ wskazał, że w rozporządzeniu ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia dla cudzoziemców legitymujących się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca. Z tego względu Kolegium uznało, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie został wyposażony w kompetencje do kontrolowania zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą, czy Konstytucją RP, a unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "[...]" są dla niego wiążące, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. złożył F. O. [1]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w zw. z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji zawężenie ustawowego katalogu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia "[...]", pomimo, że rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetycji przyznanych Radzie Ministrów w ustawie, - art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, pomimo spełnienia wskazanych w ustawie przesłanek warunkujących jego przyznanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] w [...] W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. Stowarzyszenie [...] w [...] poparło zarzuty skargi i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19 wydany w sprawie skarżącego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym skarżący, organ oraz pełnomocnik Stowarzyszenia zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "[...]", w tym § 2 rozporządzenia, którego treść organ przytoczył. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998). Przepis ten upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "[...]". Z kolei, jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawę stosuje się do cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Porównanie zakresu podmiotowego ustawy i zakresu podmiotowego upoważnienia wskazuje, że rozporządzenie wykluczyło z kręgu osób uprawnionych do świadczenia "[...]" cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości. Rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują następujące warunki: rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie; wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy i nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19 wskazując także na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej materii. Podnieść należy, że rozporządzenie, jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego, nie może dowolnie modyfikować, ani uzupełniać upoważnienia. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, a nie jej modyfikowanie czy uzupełnianie. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15). Z wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że § 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca - z możliwości uzyskania świadczenia "[...]". Przepis § 2 rozporządzenia narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19). Oznacza to, że decyzje organów odmawiające przyznania skarżącemu świadczenia "[...]" na dzieci z powodu niespełnienia warunków § 2 rozporządzenia, które Sąd uznał za niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy były wadliwe. Należy zgodzić się z Kolegium, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawami. W sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, na podstawie którego zostało ono wydane nie ma innej możliwości, jak zastosować przepis rozporządzenia. Jednakże, jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) zobliguje organ do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i w konkretnej sprawie zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia "[...]" przyjmując, że skarżący jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie, jeżeli nadal spełnia przesłanki podmiotowe z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.