I SA/Wa 861/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Anna Milicka - Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza [...] z dnia 30 września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z 1 lutego 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Burmistrza [...] z 30 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że 24 maja 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w R. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] i nr [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Postanowieniem z 30 września 2022 r. Burmistrz [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek: nr [...], nr [...] i nr [...] na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (powinno być [...]). Organ I instancji wskazał, że wydzielenie projektowanych działek jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 25 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. Etap 7 część A. Projektowane działki nr: [...], [...] i [...] położone są na terenach drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]). Projektowane działki nr: [...], [...] i [...] położone są w terenach zabudowy usługowej ([...]) oraz na terenach drogi publicznej dojazdowej ([...]). Na postanowienie Burmistrza [...] zażalenie wniósł K.S. zarzucając, m.in. niedoręczenie mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania skutkiem czego doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zarzucił także, że projekt podziału nie zawiera naniesionych w kolorze czerwonym granic projektowanych do wydzielenia nieruchomości. Rozpoznając sprawę Kolegium uznało, że uchybienia proceduralne, wskazane przez skarżącego, istotnie zaistniały, ale nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Odnośnie do doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to istotnie listonosz zaniedbał wpisania na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, kim dla adresata K.S., jest osoba podpisana jako "S...". Listonosz zaznaczył tylko, że doręczył przesyłkę z powodu chwilowej nieobecności adresata w mieszkaniu. Organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniu, że była to osoba nieznana skarżącemu, bowiem przebywała pod adresem ul. [...] w R., a czytelna część podpisu wskazuje, że była to osoba nosząca to samo nazwisko co adresat. Kolegium stwierdziło, że pomyłka w numeracji działki [...] (omyłkowo napisano [...]) jest omyłką nieistotną, albowiem podany jest także numer księgi wieczystej, zatem identyfikacja nieruchomości nie powinna nastręczać trudności. Podsumowując Kolegium uznało, że uchybienia w postępowaniu miały miejsce, ale uchylanie postanowienia z tej przyczyny byłoby przykładem nadmiernego rygoryzmu, gdyż ponowienie postępowania ograniczałoby się do ponownego zawiadomienia o wszczęciu postępowania (o czym K.S. już wie) i ponownego przesłania mu postanowienia o identycznej treści. Natomiast odnośnie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zostało uregulowane w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej "ugn"). Postanowienie w przedmiocie zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest pierwszym etapem postępowania w sprawie podziału. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 zd. 1 ugn). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 5 opinię, o której mowa w ust. 4 wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Oran wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwała nr [...] z 25 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. Etap 7 - część A. Zgodnie z zapisami tego planu projektowane działki nr: [...], [...] i [...] położone są na terenie drogi publicznej dojazdowej ([...]). Natomiast projektowane działki nr: [...], [...] i [...] położone są na terenie zabudowy usługowej ([...]) oraz drogi publicznej dojazdowej ([...]). Projektowany podział jest zgodny z treścią planu, bowiem nowopowstałe działki nr: [...], [...] i [...] przeznaczone są pod poszerzenie drogi. Kolegium uznało za zasadny zarzut dotyczący braku zamieszczenia na projekcie podziału granic nieruchomości podlegających podziałowi. Wskazało, że na podstawie art. 100 ugn wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Organ przytoczył treść § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Kolegium podało, że projekt podziału powinien zawierać naniesienia w kolorze czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu, a nie tylko nowej granicy, według której ma nastąpić podział. W sytuacji, gdy planowany podział nieruchomości polegać ma na wydzieleniu działek granicą przebiegającą wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, kolorem czerwonym należy oznaczyć zarówno nowopowstałą (wewnętrzną) linię graniczną, jak i nieulegające zmianie zewnętrzne granice nieruchomości podlegającej podziałowi, które stanowić mają także granice projektowanych do wydzielenia działek. Ponieważ część graficzna postanowienia nie spełnia warunków wynikających z rozporządzenia, Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 lutego 2023 r. złożył K.S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia: 1. art. 138 § 2 kpa mające wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo ustalenia, że w postępowaniu przed organem I instancji: " ...uchybienia proceduralne, wskazane przez skarżącego, istotnie zaistniały, ale nie miały wpływu na rozstrzygnięcie... " a zarazem uznaniu, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. powołanego rozporządzenia, co stanowi, że organ odwoławczy u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia przyjął jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy z normy art. 138 § 2 kpa wynika wprost, że organ odwoławczy uchylając ze względu na ten rodzaj naruszenia przepisów zaskarżone postanowienie, nie mógł przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a powinien orzec co do istoty sprawy, co stanowiło rażące naruszenie prawa stanowiące nieważność postanowienia, skutkujące zarazem umożliwieniem organowi I instancji sporządzenie nowego projektu planu podziału zezwalającego na wydanie ponownego postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu tegoż projektu podziału, który ma skutkować wydaniem pozytywnej dla organu I instancji decyzji o podziale przedmiotowych nieruchomości; 2. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a także niewykazanie przez organ odwoławczy, iż występuje w postępowaniu odwoławczym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który powinien być przeprowadzony przez organ I instancji, co stanowiło rażące naruszenie prawa stanowiące o nieważności postępowania organu II instancji, skutkujące umożliwieniem organowi I instancji sporządzenie nowego projektu podziału, który ma skutkować wydaniem pozytywnej dla organu I instancji decyzji o podziale; 3. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa mające wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy jednoczesnym niewykazaniu przez organ odwoławczy, iż występuje w postępowaniu odwoławczym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (który w istocie nie istniał, skoro organ odwoławczy stwierdził naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego) i że organ odwoławczy tego nie czyni z uwagi na to, iż byłoby to nadmiernie utrudnione, co stanowiło rażące naruszenie prawa stanowiące nieważność postanowienia Kolegium, skutkujące zarazem umożliwieniem organowi I instancji w tym samym postępowaniu, sporządzenie nowego projektu podziału zezwalającego na wydanie ponownego postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu tegoż podziału, który ma skutkować wydaniem pozytywnej dla organu I instancji decyzji o podziale nieruchomości; 4. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 39 § 2 pkt 2 kpa i art. 43 kpa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie zarzutu nr 1 sformułowanego we wniesionym przez skarżącego zażaleniu i braku jego analizy w kontekście zarzutu nr 3 zażalenia, a następnie uchylenie postanowienia w oparciu jedynie o zarzut 4 zażalenia, albowiem - skarżący nie otrzymał znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z 24 maja 2022 r., co stanowi o wadliwości doręczenia i doprowadziło do braku zawiadomienia skarżącego o postępowaniu oraz braku zapewnienia mu możliwości czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w stadium postępowania sprzed wydania postanowienia organu I instancji, którego odbiór był de facto pierwszą czynnością postępowania, dzięki której skarżący nabył wiedzę o sprawie, co zarazem doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I instancji, podczas gdy Kolegium powinno uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie; 5. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa i art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zarzutu nr 2 zażalenia i braku jego analizy w kontekście zarzutu nr 3 zażalenia (tj. iż wskutek braku zawiadomienia co do działki nr [...] zgromadzone w sprawie materiały nie mogą stanowić dowodu, bowiem postępowanie do dnia dzisiejszego nie zawisło), a następnie uchylenie postanowienia organu I instancji w oparciu jedynie o zarzut 4 zażalenia dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego oraz stwierdzenie w uzasadnieniu, iż pomyłka w numeracji działki [...] (napisano [...]) jest omyłką nieistotną, choć ustalenie takie jest wadliwe w szczególności wobec faktu, że obok działki skarżącego nr [...] jest działka nr [...], przez co rodzi wątpliwości co do tego, czy postępowanie rzeczywiście dotyczy działki skarżącego, czy sąsiada, zaś wobec tej niewątpliwej omyłki doszło do braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w zakresie działki nr [...] oraz braku zapewnienia mu możliwości czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w zakresie działki nr [...] przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; 6. art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 14 § 1a kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 11 kpa, art. 9 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 7 kpa, art. 6 kpa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się i uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutu nr 3 zażalenia, co prowadzić może do uznania, iż organ odwoławczy nie analizował zarówno tego zarzutu, jak i także zarzutów nr 1 i 2, choć niewątpliwym jest, że stwierdzone nawet przez organ odwoławczy "uchybienia proceduralne, wskazane przez skarżącego, istotnie zaistniały...", które jednak "...nie miały wpływu na rozstrzygnięcie...", zaś skoro uchybienia te zaistniały, to doszło do wadliwości doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co stanowi o uznaniu, iż wszczęcie postępowania nastąpiło z pierwszą czynnością organu dokonaną w stosunku do strony, którą stanowiła dopiero czynność doręczenia skarżącemu postanowienia organu I instancji, co prowadzi z kolei do uznania, że wydanie przez ten organ postanowienia nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, co stanowiło rażące naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie, skutkujące zarazem umożliwieniem organowi I instancji w tym samym postępowaniu, sporządzenie nowego projektu podziału zezwalającego na wydanie ponownego postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu tego projektu, który ma skutkować wydaniem pozytywnej dla organu I instancji decyzji o podziale nieruchomości obarczonej jednak wadliwością - brakiem prawidłowego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania oraz tym, że z uwagi na ten brak wszystkie zgromadzone w sprawie materiały nie mogą stanowić dowodu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Kolegium do zmiany postanowienia organu I instancji poprzez negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postepowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (tj. skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, co w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04) Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu (zawiadomienie z 24 maja 2022 r.). Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powyższym przepisem podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), to powinien zostać zatwierdzony (por. wyroki NSA: z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 403/07, z 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 450/14, z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1063/15, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt. I OSK 911/18, z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1433/18, z 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 921/20 i Marian Wolanin - glosa do wyroku NSA z 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106) oraz Marian Wolanin - Podziały i scalenia nieruchomości, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011, str. 235). Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Skoro w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, to wydane w nim postanowienie opiniujące zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było wadliwe, jako naruszające art. 93 ust. 4 i ust. 5 ugn, art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, poprzez ich zastosowanie. Wobec tego już tylko z tej przyczyny postanowienia organów obydwu instancji podlegają uchyleniu, bowiem jako zbędne nie powinny być w sprawie wydane. Wprawdzie Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji, jednakże z przyczyn merytorycznych nie dostrzegając, że w postępowaniu wszczętym z urzędu postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości nie powinno być wydane. Z przyczyn wyżej omówionych bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wadliwie przeprowadzonego postępowania i naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpatrzy z urzędu, w prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniu, sprawę o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ ten oceni zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a także zgodność tego podziału z obowiązującymi przepisami ugn i przepisami odrębnymi, z pominięciem procedury opiniowania, o której mowa w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ugn. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen, organ wyda stosowne do okoliczności sprawy rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.