I SA/Wa 845/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2024 r. nr DSZ-V.4321.1.28.2024.KP w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez M. B. (dalej: "Skarżąca") terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") z 14 grudnia 2023 r. nr [...]. Postanowienie Ministra wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Pomorski decyzją nr [...] z 14 grudnia 2023 r. uznał, że Skarżąca w okresie od 2016-04-01 do 2016-08-31 nienależnie pobrała zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem na dzieci J. C., N. C. i K. C. w łącznej kwocie 2041,85 zł. Jednocześnie zobowiązał ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu podniósł, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - wobec czego krajem pierwszym do wypłaty świadczeń w okresie od 2016-04-01 do 2016-08-31 jest Dania. Decyzja wraz z pouczeniem o sposobie i terminie odwołania została doręczona Skarżącej w dniu 21 grudnia 2023 r. - co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia jej odbioru, na którym odbiór pokwitował K. B. (dorosły domownik). Skarżąca w dniu 19 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) wniosła odwołanie od ww. decyzji wskazując, że się z nią nie zgadza, gdyż z uwagi na brak kontaktu z ojcem dzieci nie miała wiedzy, gdzie on przebywa. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z 29 stycznia 2024r. nr [...] - działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie - o czym Skarżąca została prawidłowo pouczona w decyzji Wojewody. Dodał, że Skarżąca wraz z odwołaniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Następnie podał, że - jak wynika z akt sprawy - decyzja z 14 grudnia 2023 r. została doręczona w dniu 21 grudnia 2023 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 4 stycznia 2024 r. Natomiast Skarżąca nadała swoje odwołanie w placówce pocztowej w dniu 19 stycznia 2024 r. - a więc po terminie wyznaczonym do wniesienia odwołania. Skoro więc Skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu i nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia - to należy uznać je za wniesione z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu: 1. art. 42 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że została jej prawidłowo doręczona decyzja Wojewody, podczas gdy ww. decyzja nie została doręczona na adres zamieszkania skarżącej; 2. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której Skarżąca nie uchybiła terminowi na zaskarżenie decyzji Wojewody. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: 1. wyroku rozwodowego celem ustalenia, że Skarżąca nie dysponowała wiedzą w zakresie zmiany przez ojca dzieci miejsca zamieszkania; 2. karty pokładowej celem ustalenia, że Skarżąca nie mieszka pod adresem, na który została doręczona zaskarżona decyzja; przyczyn, dla których odwołanie od ww. decyzji zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 19 stycznia 2024 r.; 3. faktury nr [...] (za przedszkole) celem ustalenia, że Skarżąca nie mieszka pod adresem, na który została wysłana zaskarżona decyzja; 4. pisma Skarżącej z 26 lutego 2024 r. skierowanego do Wojewody celem wykazania faktów w nim wskazanych; Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka E. B. (ul. [...]) celem ustalenia, że Skarżąca nie mieszka pod adresem, na który została doręczona zaskarżona decyzja, przyczyn, dla których odwołanie od ww. decyzji zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 19 stycznia 2024 r., terminu, w którym Skarżąca dowiedziała się o wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra, a także celem wykazania, że Skarżąca nie miała wiedzy w zakresie tego, że ojciec dzieci wyprowadził się poza granicę kraju, gdyż nie utrzymywała w tym czasie z ojcem dzieci kontaktów. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie mieszka pod adresem wskazanym w treści decyzji Wojewody, gdyż pod tym adresem mieszka aktualnie jej matka – E. B., która odebrała ww. decyzję w imieniu swojej córki. Podała, że aktualnie zamieszkuje poza granicami kraju, tj. pod adresem: [...]. Zatem - w myśl przepisu art. 42 k.p.a. - decyzja Wojewody nie została prawidłowo doręczona, a termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął swojego biegu. W dalszej części uzasadnienia podniosła, że w dniu 3 stycznia 2024 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji za pośrednictwem email. W ślad za powyższym organ w 10 stycznia 2024 r. (również w formie mailowej) poinformował ją o sposobie składania odwołania, w tym o treści art. 63 k.p.a. Podkreśliła, że w ww. wiadomości nie została jednak poinformowana, że złożone przez nią odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu oraz, że winna była złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ani o terminie, w którym powinna spełnić ww. wymogi formalne. Uzasadniając przyczynę złożenia odwołania w placówce pocztowej na terenie Polski wyjaśniła, że jej matka E. B. w okresie od 10 do 17 stycznia 2024 r. przebywała w miejscu zamieszkania Skarżącej (na terenie Norwegii). Wtedy też przekazała jej decyzję Wojewody, a następnie zabrała sporządzone i podpisane przez Skarżącą odwołanie do Polski, aby tam nadać je w placówce pocztowej operatora publicznego, co z kolei nastąpiło w dniu 19 styczna 2024 r. Podkreśliła, że skoro ww. decyzja została jej przekazana dopiero 10 styczna 2024 r., to w przypadku uznania przez Sąd, że została doręczona na prawidłowy adres, i tak przyjąć należy, że nie doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., albowiem upływał on dopiero w dniu 24 stycznia 2024 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 18 października 2023 r. Sąd oddalił wniosek Skarżącej zawarty w skardze dotyczący przeprowadzenia dowodu z dokumentów - uznając, że nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.). Oddalił również wniosek dotyczący przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka E. B. - z uwagi na brak podstawy prawnej do jego przeprowadzenia. Ponadto wskazana w skardze jedna z przyczyn - "pod adresem ul. [...] mieszka aktualnie matka skarżącej E. B., która odebrała ww. decyzję w imieniu swojej córki" – jest sprzeczna z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, gdyż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ewidentnie wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję Wojewody odebrał w dniu 21 grudnia 2023 r. K. B. (k.71 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2024 r. stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 14 grudnia 2023 r. wydane w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci Skarżącej za okres od 2016-04-01 do 2016-08-31 w łącznej kwocie 2041,85 zł. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei w myśl art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - jej przedstawicielowi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Treść powołanego przepisu, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 134 kpa, Lex 2023 r.). W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności - datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Obie te okoliczności zostały w niniejszej sprawie prawidłowo ustalone - czego wynikiem jest zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłkę zawierającą decyzję Wojewody wydano w dniu 21 grudnia 2023 r. dorosłemu domownikowi zamieszkującemu pod adresem Skarżącej, tj. K. B., co potwierdził on własnoręcznym podpisem opatrzonym ww. datą (k.71 akt administracyjnych). Przy czym Sąd pragnie zauważyć, że już wcześniej przesyłki wysyłane na adres wskazany przez Skarżącą (ul. [...]) były odbierane przez K. B., który doręczał je Skarżącej - np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało odebrane przez niego 9 listopada 2023 r. (k. 67 akt administracyjnych) i musiało być doręczone Skarżącej, skoro w dniu 13 listopada 2023r. złożyła od niego odwołanie (k.66 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 202 r., poz. 896) ) przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca takie zastrzeżenie składała w stosunku do możliwości odbioru pism do niej adresowanych przez ww. domownika, przedmiotowe doręczenie do rąk tego ostatniego musi być traktowane jako doręczenie samej Skarżącej. Odnosząc się do zarzutu skierowania przesyłki zawierającej decyzję Wojewody na niewłaściwy adres, Sąd zauważa, że był on jedynym adresem, który Skarżąca wskazywała w całym postępowaniu (również w przedmiotowym odwołaniu nadanym w dniu 19 stycznia 2024 r. wskazała swój adres - ul. [...] (k. 72 akt administracyjnych). Jak wynika z akt administracyjnych korespondencja była odbierana pod tym adresem wielokrotnie przez Skarżącą osobiście (karta nr 23, 27, 32, 34 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga również obowiązek stron postępowania - który wynika z art. 41 k.p.a. - zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (§ 1), w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). O czym Skarżąca była poinformowana w zawiadomieniu z 3 listopada 2023 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci (karta nr 63 akt administracyjnych), które otrzymała, co wynika z odpowiedzi na to zawiadomienie udzielone pismem z 13 listopada 2023 r., przesłanym za pośrednictwem ePUAP (karta nr 66 akt administracyjnych). Zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że pod niniejszym adresem dorosły domownik K. B. skutecznie odebrał przesyłkę w dniu 21 grudnia 2023 r. (tak jak robił to już wcześniej) - co bezsprzecznie potwierdza jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 stycznia 2024 r. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że Skarżąca swoje odwołanie wniosła w dniu 19 stycznia 2024 r. (data nadania - data stempla pocztowego), a zatem z uchybieniem terminu. Sąd pragnie również wyjaśnić, że powoływane w skardze odwołanie przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. organ pozostawia bez rozpoznania. Prawidłowo zatem Wojewoda nie nadał powołanemu pismu dalszego biegu, a tylko udzielił Skarżącej stosownych wyjaśnień o tym, że jej podanie wysłane na adres mail nie wywołuje skutków prawnych i pouczył ją o prawidłowym sposobie jego wniesienia. Wynika to ze zmian prawnych, które miały miejsce po 5 października 2021 r. W związku z powołanym przepisem podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza organu, to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1557). Zgodnie z art. 16 ust. 1a tej ustawy, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1513) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na e-PUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą e-PUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1 i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy ePUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu. Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa. Poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej i służy do przekazywania dokumentu elektronicznego. (vide: wyrok WSA w Opolu z 21 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Op 329/23). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2024 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2458/23 - "Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wniesienia odwołania przez skarżącego w formie mailowej. Skoro odwołanie zostało wniesione e-mailem a nie przez elektroniczną skrzynkę podawczą na adres do doręczeń elektronicznych organu lub konto w systemie teleinformatycznym organu, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że brak było podstaw do stosowania do niego wymogów z art. 63 § 3 a k.p.a. oraz uznania, że w razie ich niespełnienia konieczne jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji po 5 października 2021 r., z uwagi na nowe brzmienie art. 63 § 1 k.p.a. organ zobligowany jest do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła pismo do organu zwykłym e-mailem, a nie na adres e-PUAP organu. Organ nie ma więc możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila. W takiej sytuacji nie można uznać za odwołanie pisma, które zostało wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, a nie za pośrednictwem e-PUAP organu lub konta w systemie teleinformatycznym organu. Sąd zwraca też uwagę na fakt, że Skarżąca złożyła "odwołanie od decyzji" - przesłane w dniu 3 stycznia 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) - od decyzji Marszałka województwa pomorskiego nr [...] - podczas, gdy przedmiotowa decyzja została wydana przez Wojewodę Pomorskiego nr [...]. Podsumowując Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu w trybie art. 134 k.p.a., należy uznać za prawidłowe, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ odwoławczy zobowiązany był do zastosowania art. 134 k.p.a. Nie miał przy tym wyboru - albowiem stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.