I SA/Wa 843/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] : a) uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2002 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. 14,70 ha oraz – powstałych z działki nr [...] – działek nr [...] do nr [...] o pow. 5,3637 ha i w tym zakresie stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w powyższym zakresie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne; b) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2002 r. w zakresie nie objętym lit. a, tj. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,05 ha i – powstałych z działki nr [...] – działek nr [...] o pow. 1,5318 ha i nr [...] o pow. 115,6428 ha. Z ustaleń organu nadzorczego wynika, że Wojewoda W. , działając na podstawie art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. przez T. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w R. w obrębie E. , gm. W. , i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 137,2900 ha oraz nabycia własności budynków położonych na tym gruncie, motywując, że Skarb Państwa nie posiada udokumentowanego prawa własności i brak było prawa zarządu. Z wnioskiem o uwłaszczenie wystąpiła "P. " w W. , wnosząc o stwierdzenie uwłaszczenia na rzecz "P.". Od decyzji odmownej T.S.A. Centrum w W. złożyło odwołanie, które pismem z dnia 21 grudnia 1994 r., zostało wycofane, z jednoczesnym żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 KPA i wskazaniem, że dotarto do dokumentów mających świadczyć o prawie własności Skarbu Państwa. Z kolei Wojewoda W. , działając na podstawie art. 155 KPA w związku z art. 2 ust. 1-3 ww. ustawy z dnia [...] września 1990 r. i przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. uchylił w całości poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 1994 r. i stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez "P. " prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego we wsi E. o pow. 137,2900 ha, oznaczonego jako działki nr [...] , [...] i [...] (działki te odpowiadają poprzedniej działce nr [...] ) oraz odpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie ze wskazaniem, że zobowiązania z tego tytułu wygasły. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1995 r., o czym strony zostały zawiadomione zawiadomieniem z dnia 13 sierpnia 2002 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ decyzją z dnia [...] października 2002 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. Wnioski o powtórne rozpatrzenie sprawy wnieśli T. S.A. oraz Starosta O. . Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru stwierdził, że od decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. odmawiającej uwłaszczenia wniesiono odwołanie, które pismem z dnia 21 grudnia 1994 r. zostało cofnięte. Nie została jednak wydana decyzja w trybie art. 138 § 1 pkt 3 KPA o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niewątpliwie zaistniało uchybienie ze strony organu administracji, polegające na nierozstrzygnięciu wniosku o cofnięcie odwołania i wniosek ten pozostał w aktach organu wojewódzkiego. Może to wskazywać na nieostateczność decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. Kolejnym uchybienie organu wojewódzkiego jest to, że z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron złożyła wniosek w trybie art. 155 KPA o zmianę decyzji, a postępowanie w tym zakresie nie zostało wszczęte z urzędu. Skoro wydanie decyzji winno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, to wydanie decyzji bez takiego postępowania należy uznać za wszczęte z naruszeniem art. 61 § 1 i § 4 oraz art. 155 KPA, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Organ nadzoru ustalił także, że prawa rzeczowe do działek nr [...] do [...] , powstałych z podziału działki nr [...] , wywodzącej się z działki nr [...] , aktami notarialnymi z lat 2000 – 2002, sprzedano na rzecz osób trzecich. Natomiast działkę nr [...] o pow. 14,70 ha, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1996 r., sprzedano na rzecz gminy W. , a następnie działki powstałe z podziału działki nr [...] były przedmiotem dalszego obrotu prawnego. W odniesieniu do tych działek organ uznał, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2KPA. Natomiast prawa rzeczowe do pozostałych działek nie zostały zbyte. Uwzględniając powyższe ustalenia organ orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosła T. S.A. z siedzibą w W. , której następcą prawnym jest O. S.A. w W. i która wstąpiła do sprawy w charakterze skarżącego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewoda W. , wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., rażąco naruszył prawo, tj. art. 61 § 1 i § 4 oraz art. 155 KPA. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] , została wydana w trybie art. 155 KPA. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, tryb ten ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznej. Istotne jest więc zatem ustalenie czy uchylana tą decyzją decyzja Wojewody W. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] , miała walor ostateczności. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że od decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. T. S.A. w W. wniosła odwołanie, które następnie pismem z dnia 21 grudnia 1994 r. zostało cofnięte. Cofnięcie odwołania przez stronę, która je wniosła nie skutkuje automatycznie, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Cofnięcie odwołania podlega kontroli ze strony organu odwoławczego, który nie uwzględni odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, co wynika z art. 137 KPA. O odmowie cofnięcia odwołania organ odwoławczy powinien orzec w formie postanowienia (art. 123 KPA), na które nie służy zażalenie. Jeżeli zaś organ odwoławczy nie dopatrzy się przesłanek negatywnych z art. 137 zd. 2 KPA, to cofnięcie odwołania jest skuteczne, a następstwem skutecznego cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA. W rozpatrywanej sprawie żadne ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć przez organ odwoławczy nie zostało wydane, gdyż organ I instancji w ogóle nie przedstawił organowi odwoławczemu akt sprawy wraz z odwołaniem, do czego jest obowiązany z mocy art. 133 KPA. Tylko w sytuacji zastosowania trybu z art. 132 KPA, czyli trybu autokontroli, organ I instancji nie przesyła odwołania wraz z aktami sprawy organowi II instancji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zastosował trybu autokontroli. Ma więc tu miejsce taka sytuacja, że postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem od decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. nie zostało zakończone procesowo przez organ odwoławczy i nadal jest "otwarte". Taka sytuacja spowodowana jest tym, że organ I instancji nie przesłał organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy do czasu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, co oczywiście świadczy o tym, że jest on w bezczynności. Sytuacji tej nie zmienia fakt cofnięcia odwołania przez stronę, która je wniosła, bowiem kompetencje do rozstrzygania w przedmiocie wniesionego odwołania, jak i jego cofnięcia, przysługują wyłącznie organowi odwoławczemu. Wszystko to wskazuje w sposób oczywisty, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] lutego 1994 r. o odmowie uwłaszczenia nie stała się ostateczna do chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie i tym bardziej nie była ostateczna w dacie wydania przez Wojewodę W. kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. Zastosowanie więc trybu z art. 155 KPA do decyzji nieostatecznej jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie tego przepisu, co już uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym trybie jako dotkniętej wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Nadto należy również mieć na uwadze i to, że tryb z art. 155 KPA może mieć zastosowanie tylko do decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Natomiast decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. jest decyzją odmowną, co oznacza, że na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Oznacza to, że tryb z art. 155 KPA z tego względu do decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. nie mógł być zastosowany nawet, gdyby decyzja ta była ostateczna. To również powoduje, że decyzja z dnia [...] grudnia 1995 r. rażąco narusza art. 155 KPA. Z tych już tylko powodów decyzja Wojewody W. winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, co prawidłowo uznał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji. Również prawidłowo organ ten ustalił, że co do części nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, a zatem co do tych nieruchomości, szczegółowo opisanych w decyzji, należało stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zatem zarzuty skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA są bezzasadne, co uzasadnia jej oddalenie. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest to, że organ odwoławczy winien rozstrzygnąć w zakresie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 1994 r., przy czym należy zauważyć, że procedowanie może dotyczyć tylko tych nieruchomości co do, których w postepowaniu nieważnościowym organ stwierdził nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1995 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.