I SA/Wa 842/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 lutego 2024 r. nr KKU-151/23 w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją KKU-151/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU/komisja) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 5 maja 2023 r. znak: GN-IV.7532.135.2019.AW i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr: [...] o pow. 4,9041 ha i nr [...] o pow. 0,4511 ha, w obrębie geodezyjnym [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. KKU uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna. W odniesieniu do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. Komisja podała, że zgodnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r,. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie I OSK 2103/18, i podała, że w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)". Jak podała komisja, z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej. W tym zakresie KKU podała, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego stanu na dzień 27 maja 1990 r., a więc nie ma podstaw do przyjęcia by w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podkreśliła także, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa. Wyjaśniła, że komunalizacja następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. KKU przywołała ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1080/09, wg którego przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 wrześnią 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, określa w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Wg KKU nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ.). Komisja przywołała też pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1432/18, wg którego "(...) Ustawa o kolejach przyznała jedynie Polskim Kolejom Państwowym uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie PKP po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie Polskim Kolejom Państwowym jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo Polskim Kolejom Państwowym do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli w dniu 27 mają 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli, jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego (...)". Skargę na powyższą decyzję złożyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca/spółka/PKP). Skarżąca zarzuciła, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Spółka wskazała na naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o ziszczeniu się podstawowej przesłanki komunalizacji tj. że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, można mówić również w sytuacji, gdy organy te ani w sensie faktycznym, ani w sensie prawnym nie posiadały jakiegokolwiek związku z daną nieruchomością a nieruchomością dysponowała inna jednostka; 2) art. 11 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż w niniejszej sprawie przepis ten powinien znaleźć zastosowanie; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) - poprzez niezastosowanie ich oraz nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji; 4) art. 7 w zw. z 77 oraz art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tym w szczególności nieuwzględnienie statusu działek nr [...] oraz [...] będących terenami kolejowymi, przynależnymi do linii kolejowej nr [...] a także pominięcie faktu, iż na podstawie umowy sprzedaży z dnia 11 października 2006 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] PKP S.A. nabyło działki będące przedmiotem niniejszego postępowania a tym samym Spółka została wpisana do księgi wieczystej jako właściciel tych nieruchomości; 5) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie; 6) art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyn, z powodu których wydając zaskarżone orzeczenie organ II instancji nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą oraz przedkładanych przez nią dokumentów i nie rozważył, czy w niniejszej sprawie zachodzą negatywne przesłanki komunalizacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów podniesionych w skardze polega na podważaniu stanowiska KKU o braku podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na faktyczne dysponowanie nią przez skarżącą spółkę. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej ugg), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do zarządcy czy dysponenta. Jak już wielokrotnie podniesiono w orzecznictwie, według art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl jej art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, przywoływany w skardze np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww gruntu. Ta sama argumentacja ma zastosowanie do ogólnych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP czy przepisów ustawy z 1981r. o przedsiębiorstwach państwowych. Skoro zatem w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać opisane w skardze zarzuty co do niepodlegania ww nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna działka podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. a zaskarżona do tut. Sądu decyzja jedynie potwierdza stricte deklaratoryjnie ww okoliczność. Następującej z mocy samego prawa komunalizacji nie wyłączają także dalsze czynności prawne w tym i nabycie spornego mienia w drodze czynności cywilnoprawnej. Umowa z 2006r. nie wyklucza komunalizacji mającej miejsce w 1990r. niezasadne są więc zarzuty co do kwestii wyłączenia nieruchomości spod komunalizacji z uwagi na późniejszy obrót nieruchomością. W sprawie nie można mówić tez o naruszeniu art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. KKU przywołała w zaskarżonej decyzji podstawę prawna rozstrzygnięcia, nie sposób więc uznać, że nie wykazała podstawy prawnej swojego działania. Kwestia komunalizacji gruntów będących w posiadaniu PKP, nawet pod torami i dworcami kolejowymi, była już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W ww sprawach zapadło kilka przywołanych wyżej uchwał Naczelnego Sadu Administracyjnego, którymi tut. Sąd pozostaje związany. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania w sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu. Braki w uzasadnieniu decyzji KKU, w tym niedoniesienie się do wszystkich zarzutów (art. 107 § 3 kpa) – stanowi uchybienie procesowe – jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).