I SA/Wa 781/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. nr KOX/4748/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczeniem z 24 marca 2020 r. nr KOX/4748/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku K. J. i K. L., umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 16 listopada 2018 r. (doręczonym w dniu 4 grudnia 2018 r.) Prezydent [...] wypowiedział K. J. i K. L. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,002273 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] o powierzchni 2.267 m2 z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanej z lokalem niemieszkalnym [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 2 stycznia 2018 r. K. J. i K. L. złożyli wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 24 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu postępowania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 4 ust. 2). Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu doręczono wnioskodawcom 4 grudnia 2018 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r., tj. do dnia 13 lutego 2019 r., nie zostało zakończone. Uzasadnione jest zatem umorzenie przedmiotowego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, złożyło Miasto [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyniku sprzeciwu złożonego od zaskarżonego orzeczenia, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, postanowieniem z 5 lipca 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w [...] odrzucił sprzeciw Miasta [...] od orzeczenia z 24 marca 2020 r. Z kolei postanowieniem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie Miasta na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, że zaskarżone orzeczenie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest orzeczeniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Miasto przywołało treść art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Skarżący podkreślił również, że ani organ ani sąd nie dokonały ustaleń czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym. Art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. dotyczy natomiast tylko takich postępowań, gdzie spełniono oba wymogi z art. 4 ust. 1 ustawy. Jednocześnie skarżący oświadczył, że w niniejszej sprawie skutecznie wypowiedział i doręczył wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom nieruchomości przy ul. [...] w [...] przed 1 stycznia 2019 r. Tym samym, zdaniem Miasta, art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. nie znajdzie w sprawie zastosowania. Konsekwencją naruszenia art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. jest z kolei naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że art. 4 ust. 2 ustawy statuuje jednoznaczny obowiązek umorzenia przez organ tych postępowań aktualizacyjnych, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. Istotnego znaczenia nie ma natomiast przesłanka wskazująca na niedoręczenie wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjął organ, że przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że pismem z 16 listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział użytkownikom wieczystym dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,002273 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] o powierzchni 2.267,00m2 z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanej z lokalem niemieszkalnym [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikom wieczystym w dniu 4 grudnia 2018 r. Następnie do organu wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Akta sprawy potwierdzają również, że przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone do 13 lutego 2019 r. (to jest do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej), gdyż w tym dniu było ono w toku. We wskazanej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony ani wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W sprawie zabrakło jednak, jak trafnie wywodzi skarżący, ustalenia przez organ czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że stanowiła ona przedmiot współużytkowania wieczystego wielu podmiotów (według zawartego w skardze oświadczenia pełnomocnika skarżącego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości). Tym samym organ wydał zaskarżone orzeczenie z naruszeniem określonej w przepisach k.p.a. zasady prawidłowego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Nieustalenie opisanej okoliczności stanowi z kolei konsekwencję dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Sąd zwraca uwagę, że przesądzając o warunkach uprawniających do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, ustawodawca w sposób wyraźny warunki te skonkretyzował. Nie można przyjąć, że spełnienie tylko jednego z nich wystarczy do umorzenia postępowania aktualizacyjnego wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Wyjaśnić trzeba, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, prawem niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości. Wobec powyższego organ nie może przyjąć, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy powyższa opłata została ukształtowana w sposób prawidłowy. Różnica w wysokości opłaty, należna z tytułu użytkowania wieczystego od każdego współużytkownika, może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału. Każdy z tych podmiotów uiszcza bowiem opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednak podstawa wymiaru wskazanej opłaty musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. W postanowieniu z 28 marca 2022 r., I OSK 164/22, Lex nr 3329950, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że przesłankami umorzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są, po pierwsze, wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz, po drugie, brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to jest dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Wobec powyższego uznać trzeba, że nieustalenie przez organ czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej nastąpiło w stosunku do wszystkich współużytkowników wieczystych - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - skutkowało tym, że organ przedwcześnie umorzył przedmiotowe postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu. Organ uwzględni przy tym, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym.