I SA/Wa 769/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej w [...] (Skarżąca) na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o negatywnym zaopiniowaniu podziału części nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] ww. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 123 § 1 i art. 268a k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1, 2, 4, 5 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) działając na wniosek Skarżącej negatywnie zaopiniował podział części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] przedstawiony na wstępnym projekcie podziału stanowiącym załącznik do postanowienia, jako niezgodny z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] - część [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...], poz. [...]). W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 79a i art. 81a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że na nieruchomości składającej się z dz. ew. nr [...] i [...] zrealizowała przedsięwzięcie deweloperskie – budynek mieszkalny wielorodzinny obejmujący [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży oraz powierzchnię usługową na parterze. Po wybudowaniu tego budynku zamierzała jeszcze wybudować mały budynek usługowy tak, aby wypełnić w całości postanowienia planu miejscowego, który przewiduje dla tej nieruchomości lokalizację pierzei usługowej. W konsekwencji wybudowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie tylko spełniał wszystkie wymagania wynikające z planu miejscowego, lecz także zawierał spory zapas mający posłużyć realizacji planowanego budynku usługowego. Po podziale zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym dz. ew. nr [...] i projektowana dz. ew. nr [...] będzie spełniała wymagane w planie miejscowym wskaźniki. SKO w [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie to nie zostało prawidłowo uzasadnione, jednakże należało je utrzymać w mocy, gdyż opiniowany podział narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że zgodność z planem miejscowym jest zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Podział nieruchomości musi być zgodny z planem zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania działek gruntu. Zgodnie z § 25 ust. 4 pkt 2 c) planu miejscowego, maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej wynosi 1,5, a wskaźnik ten zgodnie z § 2 pkt 36 planu miejscowego to największa nieprzekraczalna wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej. W ocenie Kolegium, Skarżąca nieprawidłowo obliczyła powierzchnię całkowitą wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pominęła bowiem w obliczeniach powierzchnię dachu, na którym przewidziano zieleń i barierki zabezpieczające, a jego konstrukcja umożliwia korzystanie z dachu jak z tarasu - w celach rekreacyjnych lub wypoczynkowych. Dach ten należy więc traktować jako taras i w konsekwencji wliczać jego powierzchnię do powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych ww. budynku. Jest on zatem niewątpliwie związany z czwartą kondygnacją tego budynku. Należy więc uwzględnić jego powierzchnię przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy, który przekroczy określony w planie wskaźnik 1,5. Dlatego proponowany podział, jako naruszający postanowienia § 25 ust. 4 pkt 2 c) Planu miejscowego, nie mógł uzyskać opinii pozytywnej. Przywołane przez Skarżącą przepisy art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawie, której przedmiotem nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wydanym w sprawie postanowieniom zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na jego wynik, a to w szczególności art. 6 k.p.a. (zasady praworządności), art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 7a k.p.a. (zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania) oraz art. 11 k.p.a. (zasady wyjaśniania zasadności przesłanek) poprzez dowolność rozstrzygnięcia, oparcie rozstrzygnięcia na pozaprawnych przesłankach, działanie contra legem i pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na jego wynik, a to w szczególności [...] uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ulicy [...]. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle postanowień Planu miejscowego powierzchnia użytkowa dachu zielonego (po zmianie jego funkcji z tarasu nieużytkowego na taras użytkowy) powinna być uwzględniona przy wyliczaniu wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej w rozumieniu [...] Planu miejscowego. Podniosła, że w dniu 17 lipca 2020 r. złożyła wniosek o przebudowę dachu budynku zlokalizowanego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego i powołała się na wydaną w wyniku tego wniosku przez Wojewodę [...] decyzję nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Skarżąca powołała się także na definicje kondygnacji (§ 3 pkt 16), kondygnacji podziemnej (§ 3 pkt 17) i kondygnacji nadziemnej (§ 3 pkt 18) zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że uzyskała pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie dachu zielonego (tarasu nieużytkowego), więc konsekwentnie należałoby stwierdzić, że już w chwili uzyskania pozwolenia na budowę budynku obejmującego nieużytkowy taras przekraczała wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej wynikający z Planu miejscowego. Skoro dach zielony (ujęty w wydanym przez Prezydenta [...] pozwoleniu na budowę) nie był wliczany do wskaźnika intensywności zabudowy, to nie może być wliczany również na potrzeby tego postępowania. SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie - w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału - następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza) prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zgodnie zaś z treścią art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak przyjmuje się w doktrynie, podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego (tak Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX el. 2022). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym (tak NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014, sygn. akt I OSK 107/13). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału działki nr [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], gdyż wydzielone w wyniku podziału działki nie spełnią warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.). Zgodnie bowiem z § 25 ust. 4 pkt 2 c) planu miejscowego, maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej wynosi 1,5, a wskaźnik ten zgodnie z § 2 pkt 36 planu miejscowego to największa nieprzekraczalna wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Skarżąca nieprawidłowo obliczyła powierzchnię całkowitą wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pominęła bowiem w obliczeniach powierzchnię dachu, który został tak skonstruowany, że może pełnić funkcję tarasu wypoczynkowego lub rekreacyjnego. Dlatego należało zakwalifikować go jako kondygnację nadziemną i w konsekwencji uwzględnić jego powierzchnię przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Gdy bowiem uwzględni się w obliczeniach powierzchni ww. budynku taras na dachu, to analizowany wskaźnik przekroczy określony w planie wskaźnik 1,5, a zatem proponowany podział, jako naruszający postanowienia planu miejscowego, nie mógł uzyskać opinii pozytywnej. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego nie jest prawidłowe. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko strony Skarżącej, zgodnie z którym skoro dach zielony (ujęty w wydanym przez Prezydenta [...] pozwoleniu na budowę – decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]) nie był wliczany do wskaźnika intensywności zabudowy, to nie powinien być wliczany również na potrzeby tego postępowania. Skarżąca na poparcie powyższego powołała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydanej postępowaniu z wniosku Skarżącej przebudowę dachu budynku zlokalizowanego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego. Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu tej decyzji, że "dach, nawet użytkowany w charakterze tarasu, nie stanowi kondygnacji, przez co jego powierzchni nie można brać pod uwagę w wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy w oparciu o definicję zawartą w § 2 ust. 1 pkt 36 planu miejscowego. (...) Skoro bowiem w planie miejscowym jest mowa o powierzchni całkowitej nie budynku, a kondygnacji nadziemnych, to należy brać pod uwagę tylko te części budynku, które stanowią taką powierzchnię w odniesieniu do jego części stanowiących kondygnacje nadziemne". W ocenie Sądu, stwierdzenie, że dach użytkowany w charakterze tarasu jest kondygnacją przede wszystkim jednak nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Definicje kondygnacji (§ 3 pkt 16), kondygnacji podziemnej (§ 3 pkt 17) i kondygnacji nadziemnej (§ 3 pkt 18) zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Stosownie do treści § 3 powołanego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 16) kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne; 17) kondygnacji podziemnej - należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację; 18) kondygnacji nadziemnej - należy przez to rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną. Uwzględniając treść przywołanych przepisów należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, na jakiej podstawie dach użytkowany w charakterze tarasu mógł zostać uznany za kondygnację, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że nad spornym dachem nie znajduje się strop, ani też żadna inna konstrukcja umiejscowiona w ten sposób, aby można było wyodrębnić "poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku". Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie potwierdza zatem negatywnego zaopiniowania wnioskowanego podziału. Jest ono bowiem wyrazem błędnego zakwalifikowania powierzchni spornego dachu użytkowanego w charakterze tarasu jako kondygnacji, co spowodowało – według obliczeń organu – przekroczenie wskaźnika (1,5) maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej, określonego w § 25 ust. 4 pkt 2 c) planu miejscowego (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.). Miało zatem bezpośredni wpływ na wynik sprawy w przedmiocie opiniowania projektu podziału spornej nieruchomości, jako niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również postanowienie organu I instancji negatywnie opiniujące ww. projekt podziału nie odpowiada prawu. Nie sposób bowiem z niego wywnioskować, na czym polegała niezgodność proponowanego podziału z zapisami planu. Zostało to również zauważone przez organ odwoławczy, który na wstępnie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdził, że postanowienie organu I instancji nie zostało prawidłowo uzasadnione, jednak należy je utrzymać w mocy, skoro opiniowany podział narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest § 25 ust. 4 pkt 2 c). W konkluzji należało stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są zgodne z prawem. Organy obu instancji w sposób nieuzasadniony bowiem uznały, że proponowany podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i należało zaopiniować go negatywnie. Organy naruszyły tym samym wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ulicy [...]. Organ ponownie wyda zatem rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku Skarżącej o zaopiniowanie projektu podziału działki nr [...] zgodnie z oceną wyrażoną w tym wyroku i mając na względzie, że wyrażenie opinii negatywnej wskazywać musi w sposób niebudzący wątpliwości, na czym polega brak zgodności proponowanego podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących uiszczony należny wpis od skargi w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.