I SA/Wa 728/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. nr KOC/7084/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2022 r. nr SP/000462/2022/WSSIZ.

Decyzją z 24 stycznia 2023 r., nr KOC/7084/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z 30 listopada 2022 r., o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 28 września 2022 r. A. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. M. Decyzją z 30 listopada 2022 r. Prezydent [...] odmówił A. M. przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. M. powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Decyzją z 24 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 30 listopada 2022 r. Kolegium uznało, że wskazywana przez Prezydenta okoliczność, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności T. M. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak jednak ustalił organ odwoławczy na podstawie zaświadczenia z Urzędu Pracy [...], w dniach od 29 stycznia 2020 r. do 10 marca 2020 r. oraz od 13 stycznia 2021 r. do 21 lipca 2021 r. wnioskodawczyni była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Aktualnie od 22 października 2021 r. ma ona status osoby bezrobotnej. Kolegium podniosło, że przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie na podstawie danych pozyskanych przez Prezydenta z systemów informatycznych ustalono, że wnioskodawczyni pozostawała w stosunku pracy od 22 lipca 2021 r. do 27 sierpnia 2021 r., a płatnikiem była [...] sp. z o.o. Kolegium podniosło, że pismem z 4 października 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku, w tym m. in. dostarczenia kserokopii dokumentacji dotyczącej zatrudnienia. W piśmie z 20 października 2022 r. wnioskodawczyni oświadczyła m. in., że nie jest w stanie dostarczyć dokumentacji, która dotyczyłaby związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką - jest to po prostu niemożliwe. Poinformowała organ, że ostatnią pełnoetatową pracą było zatrudnienie w firmie "[...]" do maja 2020 r., jednak firma przestała istnieć z końcem 2020 r., natomiast później wnioskodawczyni pracowała na dorywczych umowach zlecenia/dzieło aż do końca 2021 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zajęcia zarobkowe zwykle podlegają dokumentacji i przedstawienie dowodów na ich wykonywanie nie jest nadmiernym wymaganiem w sytuacji gdy z dostępnych organom administracji systemów nie wynika, że praca czy zajęcia zarobkowe były podejmowane. Organ odwoławczy podniósł, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności T. M. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności uzyskała ona w dniu 7 lipca 2022 r. Zatem dla zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy podjęciem pełnej opieki a rezygnacją z zatrudnienia konieczne jest wykazanie, że zatrudnienie to było wykonywane przed tą datą. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest dowodów na wykonywanie zajęć zarobkowych w zakresie, który umożliwiałby uznanie, że taki związek wystąpił. Zatem, wobec niespełnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, Kolegium uznało decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. M. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nie rozpatrzenie istoty sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, że skarżąca była zatrudniona bezpośrednio przed znacznym pogorszeniem się zdrowia mamy, a rezygnacja z zatrudnienia wiązała się z koniecznością opieki nad matką w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1), co stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego związek przyczynowy w sprawie istnieje, a nie udowodniła go wcześniej, bo po prostu nie wiedziała, że należy wykazać każdą pracę zarobkową, również pracę na umowy cywilnoprawne. Wobec znacznego pogorszenia sytuacji mamy niemożliwe stało się wykonywanie przez nią pracy na pełny etat. Zamiast tego podejmowała się umów cywilnoprawnych, lecz nie miała wiedzy, że o tym też powinna poinformować przy staraniu się o świadczenie, a teraz te braki formalne uzupełnia. Podniosła, że przed uzyskaniem przez mamę orzeczenia o i niepełnosprawności w stopniu znacznym pracowała na umowy zlecenia i o dzieło (m. in. dla wydawnictwa [...]). Ostatnią umowę o dzieło wykonała między 7 a 21 czerwca 2022 r. Co istotne, mama trafiła do szpitala z udarem 7 czerwca 2022 r. i była hospitalizowana do 17 czerwca 2022 r. Po tym czasie wróciła do domu niezdolna do samodzielnej egzystencji, a skarżąca zaczęła załatwiać orzeczenie o niepełnosprawności, które uzyskała 7 lipca 2022 r. Niestety przez stan zdrowia mamy musiała zrezygnować z proponowanych jej następnych umów cywilnoprawnych (nagrań kolejnych audiobooków i innych). Sytuację utrwalił kolejny udar mamy z 7 września 2022. Obecnie stan mamy, zarówno fizyczny (może jedynie siedzieć), jak i psychiczny (szybko postępująca choroba neurodegeneracyjna), a w konsekwencji konieczna całodobowa opieka nad mamą, wyklucza podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek i pracy. Do skargi dołączono dwie umowy o dzieło i informacje PIT-11 za 2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 29 maja 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz pisma procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r." Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką wskazując na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy. Z powyższym nie zgodził się organ odwoławczy podnosząc, że powołany przepis nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w tym zakresie stanowisko Kolegium Sąd podziela. Rozważania organu odwoławczego w tej części znajdują bowiem w pełni potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 38/13, oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże, organ odwoławczy uznał, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, decyzja odmowna odpowiada prawu, gdyż w sprawie nie wykazano spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Kolegium podniosło, że w aktach brak jest dokumentacji potwierdzającej wykonywanie zajęć zarobkowych przez skarżącą przed uzyskaniem przez osobę wymagającą opieki znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie organu, jako że wskazane zajęcia zarobkowe zwykle podlegają dokumentacji, przedstawienie przez skarżącą dowodów na ich wykonywanie nie jest nadmiernym wymaganiem w sytuacji gdy z dostępnych organom systemów nie wynika, że praca czy zajęcia zarobkowe były podejmowane. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 w zw. z 79a k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem w toku postępowania organ powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Ponadto, organ powinien działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest również obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony postępowania na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na jej żądanie i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie pismem z 4 października 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku z 28 września 2022 r. o przyznanie świadczenia, w tym, między innymi, do dostarczenia kserokopii dokumentacji dotyczącej związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) przez skarżącą, a sprawowaną opieką. W odpowiedzi na powyższe skarżąca wyjaśniła, że nie jest w stanie dostarczyć dokumentacji, która dotyczyłaby związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką - jest to po prostu niemożliwe. Poinformowała organ, że ostatnią pełnoetatową pracą było zatrudnienie w firmie "[...]" do maja 2020 r., jednak firma przestała istnieć z końcem 2020 r., a potem wnioskodawczyni pracowała na dorywczych umowach zlecenia/dzieło, aż do końca 2021 r. Wskazała również, że wszystkie zatrudnienia po maju 2022 r. były na umowę zlecenia/o dzieło, bo tylko na takie dorywcze prace mogła sobie przy niepełnosprawnej mamie pozwolić. Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawczynię w trybie art. 79a k.p.a., że nie spełnia ona jedynie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. (por. zawiadomienie z 3 listopada 2022 r.). Natomiast organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjął żadnych czynności w trybie art. 9, art. 10 i art. 79a k.p.a. Dopiero z uzasadnienia decyzji Kolegium skarżąca dowiedziała się o innej podstawie odmowy przyznania jej świadczenia niż wskazywana w zawiadomieniu z 3 listopada 2022 r. i decyzji pierwszej instancji, to jest braku w aktach sprawy dowodów na wykonywanie przez nią zajęć zarobkowych przed datą uzyskania przez jej matkę znacznego stopnia niepełnosprawności mogących potwierdzać istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Wynikiem tego było załączenie przez skarżącą do skargi i pisma procesowego z 29 maja 2023 r. dodatkowych dokumentów (w tym kopii umów cywilnoprawnych i informacji PIT – 11 za 2022 r.) na potwierdzenie wykonywania pracy zarobkowej przed datą uzyskania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z wnioskiem o przeprowadzenie z nich dowodu uzupełniającego, który to wniosek Sąd uwzględnił. W opisanych okolicznościach Sąd uznał, że organy obowiązane były poinformować skarżącą przed wydaniem zaskarżonych decyzji o powyższej przeszkodzie w wydaniu pozytywnej dla niej decyzji i jednocześnie zobowiązać stronę, przed zakończeniem postępowania, do przedłożenia dodatkowej dokumentacji dotyczącej wykonywania przez nią zajęć zarobkowych mogących potwierdzać istnienie związku przyczynowo - skutkowego, zaznaczając przy tym, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie jest wystarczająca. Tym bardziej powinno to nastąpić w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazano, że złożone zostały wszystkie prawem przewidziane dokumenty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał decyzje organów obu instancji za przedwczesne i wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 w zw. z 79a k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania, w szczególności udzielą stronie niezbędnych wyjaśnień w zakresie usunięcia przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.