I SA/Wa 727/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. E. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego wnioskiem o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia 1 grudnia 2022 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również jako "Minister") postanowieniem z 27 stycznia 2023 r., nr DAP-WOSRFR.7281.2.2023.KK, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z 1 grudnia 2022 r., N-II.7541.903.2012.MMat, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 20 grudnia 1995 r. P. E. wystąpił do Urzędu Rejonowego w S. z wnioskiem o przyznanie pozostałej części rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez S. B. w miejscowości [...] , powiat kamionecki, województwo tarnopolskie, obecnie Ukraina. Następnie 22 grudnia 2008 r. P. E. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powyżej opisanej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z 21 listopada 2016 r., nr GN-II.7541.903.2012.MMat, zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na nieprzedłożenie przez wnioskodawcę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub dziale spadku po zmarłej S. B. . Pismem z 13 sierpnia 2019 r., doprecyzowanym pismem z 9 września 2019 r., P. E. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] pismem z 16 października 2019 r., nr GN-ll.7541.903.2012.MMat, poinformował wnioskodawcę o braku możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt nieprzedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia lub dziale spadku po zmarłej S. B. . P. E. pismem z 17 listopada 2022 r. ponownie wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z 1 grudnia 2022 r., nr GN-II.7541.903.2012.MMat, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Na ww. postanowienie P. E. złożył zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który następnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że kwestie rekompensat za mienie zabużańskie reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), dalej jako ustawa zabużańska. Minister przytoczył treść art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 101 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że podstawą zawieszenia przedmiotowego postępowania był brak wykazania następców prawnych po zmarłej 12 września 2000 r. S. B. . Minister podał, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, iż spadkobierca nabywa spadek z mocy prawa z chwilą jego otwarcia, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. W takich okolicznościach powstaje jednak pewnego rodzaju niepewność, kto rzeczywiście jest spadkobiercą i jakie prawa majątkowe nabył po zmarłym. Zlikwidowaniu takiego stanu niepewności mają służyć instytucje stwierdzenia nabycia spadku i notarialne poświadczenie dziedziczenia, które polegają na ustaleniu odpowiednio przez sąd lub notariusza wszystkich osób, które nabyły spadek po zmarłym spadkodawcy i określeniu przypadających im udziałów spadkowych. Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku i akt poświadczenia dziedziczenia wykazują prawo do spadku. Minister podkreślił, że nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W przypadku śmierci strony postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych zmarłego, albo zawieszenie postępowania w sprawie. Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Słusznym jest zatem uzależnienie rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty od dołączenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Przy czym stanowi to zagadnienie prejudycjalne, od którego zależy treść rozstrzygnięcia w sprawie. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednocześnie Minister podał, że okoliczność dziedziczenia potwierdza prawomocne postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Z tego powodu nie jest możliwe, aby organ administracji dokonywał samodzielnie ustaleń w tej kwestii na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów lub informacji udzielanych przez stronę. Organy administracji nie mają interesu w ustaleniu prawa do spadku, co wyklucza wszczęcie przez nie samodzielnie postępowania na rzecz strony, która z racji posiadania tego interesu jest jedynym uprawnionym do wszczęcia postępowania spadkowego. Równocześnie zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie zawieszone postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zdaniem Ministra oznacza to, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostanie podjęte w chwili uzyskania prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po S. B. . Ponadto Minister wskazał, że niemożliwe jest wezwanie spadkobierców S. B. do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako jego strony, ponieważ ich krąg nie został ustalony w sposób nie pozostawiający wątpliwości. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca, tj. P. E. , powinien zatem przedstawić organowi I instancji oryginał bądź uwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po S. B. . Jednocześnie organ wojewódzki niejednokrotnie informował wnioskodawcę o konieczności przedłożenia jednego z wyżej wymienionych dokumentów, aby móc podjąć postępowanie administracyjne zawieszone z urzędu. P. E. pismem z 9 marca 2023 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na postanowienie Ministra z 27 stycznia 2023 r. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, co obszernie uzasadnił. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Wojewoda [...] zawieszając w 2016 r. z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty stanął na stanowisku, że dalsze jego procedowanie jest niemożliwe z uwagi na śmierć S. B. . Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art., 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Stosownie zaś do art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Co również istotne, podstawa do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpi tylko wówczas, gdy do śmierci doszło w toku postępowania. Chodzi bowiem o śmierć "strony", a więc osoby, która w chwili śmierci miała już status strony postępowania. Jeśli zaś śmierć nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania, przepis z art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. nie będzie mógł znaleźć zastosowania. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że S. B. wg oświadczenia skarżącego zmarła w 2000 r. i to ona była właścicielką nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Okoliczność zgonu osoby uznanej przez organ za stronę postępowania nie w toku tego postępowania, w ogóle nie pozwalała na zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Już z tych wyłącznie przyczyn postanowienie o zawieszeniu postępowania należałoby uchylić. Jednak w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę jeszcze jedną kwestię. Podstawą materialnoprawną złożonego przez skarżącego wniosku stanowią przepisy ustaw z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) Zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Z przepisu tego, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku jest uprawniony do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W okolicznościach omawianej sprawy kwestię zasadniczą stanowiło ustalenie, czy wnioskodawca P. E. jest spadkobiercą właścicielki pozostawionej nieruchomości S. B. , który legitymuje się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami do złożenia wniosku w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez dawnego właściciela nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawniona jako spadkobierca jest wyłącznie osoba legitymująca się ww. dokumentami. Zatem to osoba wnioskująca o przyznanie prawa do rekompensaty winna te kwestie wykazać w pierwszej kolejności. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie ma obowiązek w toku prowadzonego postępowania ocenić ewentualny brak takiego dokumentu w kontekście spełnienia przesłanek do uzyskania prawa do rekompensaty. Kwestia pierwotnej legitymacji wnioskodawcy powinna być bowiem badana w pierwszej kolejności, natomiast kwestia udziału innych stron ma charakter wtórny do tej kwestii. Zawieszenie postępowania wyłącznie z tego powodu nie było zatem zasadne, z zatem odmowa podjęcia zawieszonego postępowania nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, że sąd w niniejszym postępowaniu oceniał postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2196/20 ( publik. CBOSA) skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia. Zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania oraz godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Dlatego też uzasadnione jest zastosowanie w tym przypadku wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 97 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie, w ramach kontroli postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, weryfikacji legalności zawieszenia tego postępowania. Zatem Minister, zawieszając z przyczyn podanych w postanowieniu z 2016 r. postępowanie, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia w stopniu istotnym art. 97 § 2 k.p.a. Naruszenie to zaś wynikało z jego błędnego zastosowania w sprawie, której stan faktyczny nie mieścił się w hipotezie normy prawnej w przepisie tym ujętej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w zw. z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Konsekwencją uchylenia postanowień organów obu instancji jest obowiązek przystąpienia Wojewody [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez S. B. poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej.