I SA/Wa 695/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. nr KOC 3263/Pd/21 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2021 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie wchodzącej w skład operatu technicznego o identyfikatorze [...]. Organ podał, że obie nieruchomości położone są na terenie zamkniętym, stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy podziału, tj. [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca/spółka/[...]). Ww. podział był procedowany w trybie art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako ugn), a więc niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego celem, zgodnie z oświadczeniem [...], było przygotowanie wydzielonych działek kolejowych nr [...] i [...] na potrzeby nowych form zagospodarowania. Wg organu zatwierdzenie ww projektu podziału jest niemożliwe, gdyż zaprojektowana granica przecina przez środek istniejącą rampę, tj. pomost ułatwiający załadunek i wyładunek materiałów ustawiony wzdłuż ściany posadowionego na działce nr [...] budynku. Oświadczenie [...], że rampa po której biegnie projektowana granica podziałowa przeznaczona jest do wyburzenia organ uznał za niewystarczające. Organ przywołał w tym zakresie art. 93 ust. 3b ugn oraz art. 4 pkt 3 lit. a ugn definiujący działkę budowlaną. Jak wynika z akt, odmawiając zatwierdzenia projektu podziału organ I instancji wskazał też na treść art. 93 ust. 3 ugn i § 14 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – i podał, że ciąg pieszo-jezdny umożliwiający dostęp do drogi publicznej powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m i powinien być dostosowany do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Wskazał następnie na latarnie zlokalizowane w obszarze projektowanej służebności gruntowej, i uznał, że nie ma możliwości faktycznego zapewnienia dostępu do drogi publicznej o szerokości 5 m. Wg organu I instancji projektowane połączenie działek nr [...], [...] i [...] ze względu na fakt, iż działki te nie znajdują się w jednej księdze wieczystej, nie stanowi podstawy do uznania dostępu do działki projektowanej nr [...] jako wystarczający dla wszystkich 3 działek, a połączenie działek stanowiących odrębne nieruchomości jest etapem, który może nastąpić dopiero po przeniesieniu wszystkich działek planowanych do połączenia do jednej księgi wieczystej, a następnie wykonania przez odpowiednią jednostkę wykonawstwa geodezyjnego stosownego wykazu z połączenia działek, który zostanie przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. SKO rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji uznało za zasadne argumenty [...] i w zakresie dostępu do drogi publicznej przyjęło, że wystarczającym dla uznania, że działka posiada dostęp do drogi publicznej jest ustanowienie odpowiedniej służebności w przyszłości; podało także że w niniejszym postępowaniu organ nie ocenia podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym także pod drogę publiczną, bo byłby zmuszony do analizy planu miejscowego. Powyższe nie zmieniło jednak stanowiska SKO co do niedopuszczalności podziału przez istniejącą przy budynku rampę. Aktualny pozostał jednak problem linii podziału działki przez środek rampy przy budynku. W skardze na ww. decyzję skarżąca spółka zarzuciła niezasadność odmowy zatwierdzenia projektu podziału. Odnośnie do budynku znajdującego się na działce nr [...] podała, że jest on historycznie zaprojektowany, był wzniesiony i wykorzystywany przez "[...]", która samodzielnie działała w ramach przedsiębiorstwa państwowego [...], jednak nie posiada w tym zakresie żadnej dokumentacji. Wg [...] znajdowała się tam składnica leków, w dalszym etapie wybudowana została rampa, wzdłuż toru bocznicowego, który doprowadzony jest do dz. nr ew. [...] i wykorzystywany przez spółkę [...] S.A. po dziś dzień. Według [...] rampa przy tym budynku nie jest już wykorzystywana, nie pełni swojej pierwotnej funkcji i przeznaczona jest do wyburzenia; a linia podziałowa została zaprojektowana po rampie, ponieważ musiała zostać zachowana bezpieczna odległość od czynnej bocznicy kolejowej użytkowanej przez Spółkę [...]. Skarżąca zarzuciła, że art. 93 ust 3b ugn dotyczy podziału budynku na dwie odrębne części, co w tym przypadku nie ma zastosowania, a przy tym odłączenie rampy nie będzie miało istotnego wpływu na sam budynek. Poza tym, wg [...], SKO błędnie określa rampę jako budynek - podczas gdy jest to budowla, a w przypadku budowli, jak np. dróg, nie ma żadnego zakazu do przeprowadzania podziału dzielącego istniejące drogi na różne działki ewidencyjne – i np. droga może być podzielona liniami podziału geodezyjnego na wiele działek, i nie stanowi to przeszkody racjonalnemu korzystaniu z nieruchomości. Wg skarżącej spółki istotne jest również, iż mapa z koncepcją podziału przedmiotowych działek była przedstawiana w Urzędzie Miasta [...] Biurze [...] w celu zaopiniowania - przed zleceniem podziału, i przedstawiciele organu nie wnosili uwag do przedstawionej koncepcji podziału. Stąd, wg skarżącej, późniejsza odmowa zatwierdzenia tak uzgodnionego projektu podziału stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw i narusza art. 8 § 1 kpa zapewniający prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2023r. znak: [...] i utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO jest częściowo błędne. W sprawie mamy do czynienia z jednoczesnym wnioskiem o zatwierdzenie podziału działki nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha objętej KW [...] i działki nr [...] obręb [...] pow. [...] ha zapisanej w KW [...]. Jak podała skarżąca, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, dla każdoczesnego właściciela projektowanych działek nr [...] oraz [...], zaproponowano ustanowić służebność przejścia i przejazdu przez projektowane działki nr [...] oraz [...] o szerokości 5 metrów. Wyjaśniła, że działka nr [...] o pow. [...] ha, która jest własnością Miasta [...] i posiada użytek "[...]", stanowi drogę wewnętrzną i może służyć jako dostęp do drogi publicznej. Ta argumentacja w warunkach ocenianej decyzji nie znajduje uzasadnienia. W art. 93 ust. 3 ugn ustawodawca ustanowił podstawową zasadę – podział nieruchomości jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Pojęcie drogi publicznej należy postrzegać według przepisów ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). W art. 2 ust. 1 ustawa ta dzieli drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne; przy czym ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Drogami wewnętrznymi są z kolei drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej z nowo wydzielonych działek będzie zawsze spełniony, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tzn. jest położona np. przy ulicy stanowiącej drogę gminną, a podział jest dokonywany prostopadle do tej ulicy, zatem każda nowa działka jest usytuowana bezpośrednio przy drodze publicznej, a przy tym istnieje możliwość urządzenia z niej zjazdu. W przypadku gdy nieruchomość jest położona przy drodze publicznej, a linie podziału określające nowe działki ewidencyjne będą przebiegały równolegle do drogi publicznej, z działki objętej podziałem należy wydzielić osobną działkę ewidencyjną przeznaczoną pod drogę wewnętrzną prowadzącą do drogi publicznej. Według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dostęp do drogi publicznej, poza tym bezpośrednim, należy bowiem rozumieć również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Na tak wydzielonej drodze wewnętrznej nie ustanawia się służebności, jeżeli przy podziale prawnym, np. polegającym na sprzedaży nowych działek gruntu, jednocześnie dokonuje się sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, uznaje się, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu w przyszłości (przy podziale prawnym) dla nowych działek odpowiednich służebności drogowych. W takiej sytuacji geodezyjny podział nieruchomości dokonywany jest pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe (art. 99 ugn). Zapewnienie dla nowo wydzielanych działek dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ugn wyłącznie w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej ustawodawca dopuścił tylko w sytuacji, gdy "nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem". Stąd ustanowienie służebności drogowej jako dopuszczalnego przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami gwarantowanego dostępu do drogi publicznej jest możliwe jedynie wówczas, gdy planowana do wydzielenia działka, przez którą ma być przeprowadzony "dostęp do drogi" jest skonfigurowana i zabudowana w taki sposób, że niemożliwe byłoby wydzielenie z niej drogi wewnętrznej o regularnym kształcie. Niemożliwość wydzielenia osobnej działki pod drogę wewnętrzną musi przy tym zaistnieć jako faktycznie istniejąca okoliczność. W takim przypadku zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla każdej z nowowydzielanych działek może nastąpić przez ustanowienie stosownych służebności. Nie budzi przy tym wątpliwości, że chodzi o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie (a więc na gruncie sąsiednim), lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, czyli na gruncie wchodzącym w skład tej jednej konkretnej nieruchomości podlegającej podziałowi. W warunkowej decyzji zatwierdzającej w trybie art. 99 ugn podział nieruchomości - nie można zastrzec, że dla działek gruntu wydzielonych wskutek podziału zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi. Służebność drogowa na nieruchomościach sąsiednich może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej, jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Pozostaje to jednak poza trybem postępowania określonego w art. 92 i n. ugn. Regulacja zawarta w art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ugn ma na celu utrzymanie jedynie czasowo stanu, w którym nowo wydzielone działki z nieruchomości dzielonej nie posiadają prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej – ponieważ w istocie stanowią nadal część nieruchomości dzielonej, będącej własnością jednego podmiotu. Dopiero wydzielenie ich z nieruchomości dzielonej poprzez dokonanie podziału prawnego bądź wieczystoksięgowego, skutkujące utworzeniem nowej nieruchomości w znaczeniu cywilistycznym wymaga jednoczesnego zapewnienia im dostępu do drogi publicznej: 1) poprzez sprzedaż udziału w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną albo 2) poprzez ustanowienie na drodze wewnętrznej służebności; ewentualnie, gdy nie wydzielono osobnej działki pod drogę wewnętrzną – 3) poprzez ustanowienie na pozostałej części nieruchomości dzielonej – służebności prowadzącej do drogi publicznej. Stąd, jeśli chodzi o ustanowienie dla nieruchomości dzielonej służebności obciążającej nieruchomości sąsiednie – to jest to dopuszczalne (a czasem wręcz wymagane), ale ma to miejsce w ramach czynności podejmowanych przed rozpoczęciem procedury administracyjnego (bądź cywilnego) podziału nieruchomości. Chodzi o zapewnienie nieruchomości dzielonej dostępu do drogi publicznej po to, aby następnie w procedurze podziału dostęp ten mógł stanowić podstawę do zapewnienia w dalszej kolejności dostępu do drogi publicznej dla każdej nowo wydzielanej działki. Brak dostępu do drogi publicznej oznacza niedopuszczalność podziału nieruchomości w ogóle, nie zaś dopuszczalność podziału warunkowego. Określony w art. 99 ugn podział warunkowy z założenia ma gwarantować nowym działkom, powstałym w wyniku podziału, prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału. Jeżeli nieruchomość podlegająca podziałowi nie ma z żadnej strony dostępu do drogi publicznej, to jej podział nie jest dopuszczalny nawet gdyby projekt podziału zakładał wydzielenie z niej drogi wewnętrznej w ramach wymogu z art. 93 ust. 3 ugn czy ustanowienie na niej (a nie na nieruchomości sąsiedniej) odpowiedniej służebności dla każdej z nowowydzielanych działek. Zapewnienie ustanowienia w przyszłości stosownej służebności na podlegającej podziałowi nieruchomości i dokonanie podziału warunkowego, w sytuacji gdy nieruchomość objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nie ma dostępu do drogi publicznej, nie spełnia wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunkiem podstawowym dokonania podziału geodezyjnego ( i prawnego) jest zatem istnienie dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości dzielonej, zanim zostanie ona podzielona. Może on być zapewniony w identyczny sposób, jak ustawa wymaga tego dla nowo wydzielanych działek. A więc albo bezpośrednio, albo przez drogę wewnętrzną, albo przez służebność (art. 93 ust. 3 ugn). Wydzielenie drogi wewnętrznej czy też zastrzeżenie warunku zagwarantowania w przyszłości służebności drogowych dla działek gruntu powstałych z nieruchomości dzielonej powinno prowadzić w odpowiednim ciągu komunikacyjnym do miejsca stanowiącego ów bezpośredni (lub pośredni) dostęp do drogi publicznej. Innymi słowy, zapewnienie ciągu komunikacyjnego wewnątrz nieruchomości dzielonej na kilka nowych działek ewidencyjnych, gdy cała nieruchomość podlegająca podziałowi z żadnej strony nie ma zapewnionego prawnie dostępu do drogi publicznej (np. poprzez posiadane prawo przejazdu bądź udział we współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną lub nieruchomość sąsiednią), nie spełnia wymogu z art. 93 ust. 3 ugn Wskazując na powyższe należało uznać, że jednoczesny podział dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości wieczystoksięgowych nie jest dopuszczalny skoro ewentualna służebność przejścia i przejazdu do nowopowstających działek na jednej z nich ma prowadzić przez nieruchomość sąsiednią (objętą osobną księgą wieczystą), co do której zresztą nie ma w aktach żadnej informacji by ona sama posiadała prawnie zapewniony (a nie jedynie faktyczny) dostęp do drogi publicznej. Z akt nie wynika w szczególności, że podlegająca podziałowi i objęta osobną księgą wieczystą nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] dzielona na działki nr [...] i [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, a tym bardziej, że sąsiadującą z nią działka nr [...] podlegająca podziałowi na działki nr [...] i [...] ma jakikolwiek dostęp do drogi publicznej. Z akt nie wynika, by którakolwiek z dzielonych nieruchomości posiadała dostęp do drogi publicznej, jeśli nawet przyjąć, co jednak nie wynika z akt sprawy, że działka nr [...] ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, to nie ma on przełożenia na postrzeganie dostępu do drogi publicznej wymaganego dla działki nr [...]. Aby można było przyjąć, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez objętą osobną księgą wieczystą sąsiednią nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] wnioskodawca podziału, pomimo iż jest on jedynie użytkownikiem wieczystym nieruchomości a nie jej właścicielem, powinien wykazać uprzednio, przed zainicjowaniem administracyjnego (geodezyjnego) postępowania podziałowego, że wymagana w ramach art. 93 ust. 3 ugn służebność została już ustanowiona (przed zainicjowaniem postępowania podziałowego) przez działkę nr [...] (o ile ta nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej), bo z akt sprawy w żadnej mierze to nie wynika, przy czym istniejący ewentualnie prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] powinien być uwzględniony w cywilistycznym sformułowaniu służebności umożliwiającej dostęp do drogi publicznej dla podlegającej podziałowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Niezależnie zatem od zarzutów organu związanych z brakiem możliwości ustanowienia granicy nieruchomości (nowowydzielanej działki) na środku rampy przylegającej bezpośrednio do budynku usytuowanego na działce [...], proponowany podział nie mógł być zatwierdzony z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 93 ust. 3 ugn. Błędne wydaje się również procedowanie podziału dwóch różnych nieruchomości w jednym postępowaniu, skoro z akt sprawy czy z argumentacji wnioskodawcy nie wynika, iż stanowią one gospodarczą całość i że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Procedura określona w przepisach zawartych w art. 92 i n ugn (poza wyjątkiem zawartym w art. 98b ugn) nie przewiduje takiej możliwości, by jednym postępowaniem obejmować kilka nieruchomości wieczystoksięgowych. Wbrew zarzutom skargi z akt nie wynika, by organ I instancji pozytywnie zaopiniował w jakiejkolwiek formie propozycję podziału, stąd nie sposób zarzucić organom naruszenie art. 8 kpa. Zasadnie przy tym organ I instancji zwrócił uwagę na kwestie wieczystoksięgowe uniemożliwiające traktowanie ww gruntu jako jednej nieruchomości, a w konsekwencji i na wymóg uprzedniego ustanowienia służebności bądź w inny sposób ( zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn) dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ugn).