I SA/Wa 694/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 lutego 2023 r. nr DNI.gn.625.24.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 16 lutego 2023 r., znak: DNI.gn.625.24.2023, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej "Minister", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 200 ze zm.), dalej "kpa", po rozpoznaniu zażalenia P.B., dalej "Skarżący", na postanowienie Wojewody [...] z 12 stycznia 2023 r., znak WIN-III.7511.1.8.2022.MJ, o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Skarżący wniósł 15 grudnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Naczelnika Gminy w [...] z 10 września 1977 r., znak: 8224-99/77, o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 52,69 ha położonego we wsi W., gm. G., obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność P.B. Wojewoda [...], wskazanym wyżej postanowieniem, odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na wejście w życie ustawy z 22 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz.1491), dalej "ustawa o zmianie kpa", która uniemożliwia prowadzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat. Zażalenie wywiódł Skarżący. Minister nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ustalił, że decyzja z 10 września 1977 r. została wywieszona na tablicy ogłoszeń w dniach od 10 do 28 października 1977 r. a następnie 28 października 1977 r. została opatrzona klauzulą prawomocności. Nadanie tej klauzuli mogło nastąpić jedynie po skutecznym jej doręczeniu lub ogłoszeniu. Decyzja weszła zatem do obrotu prawnego. Za datę ogłoszenia decyzji należy uznać 28 października 1977 r. tj. ostatni dzień okresu na jaki została wywieszona. Wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 19 grudnia 2022 r. Tym samym, stosownie do art. 158 § 3 kpa organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania ponieważ od daty ogłoszenia decyzji upłynęło ponad 30 lat. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie obu postanowień i zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu (błędnie wskazano decyzji) zarzucił naruszenie: 1. Art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy kpa dodającego w art. 158 - §3, który jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. Art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie kpa, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P:: 3. Art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa, który jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P.; 4. Art. 3 ustawy o zmianie ustawy kpa, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P.; 5. Art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (D.U. 1992, nr 85, poz. 427), poprzez pozbawienie strony prawa do rzetelnego procesu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając przy tym na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T. K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się, z mocy art. 105 k.k., tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu. Skarżący powołuje się na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, konieczności jednakowego traktowania obywateli przez władze publiczne. Wskazują również na naruszenie art. 77 Konstytucji – prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Odnosząc się do tych norm konstytucyjnych należy wskazać, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście będą służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. W tej sprawie orzeczenie zostało wydane 10 września 1977 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 19 grudnia 2022 r. a więc po upływie 45 lat od daty ogłoszenia tego orzeczenia. Ta kwestia w sprawie jest niesporna. Tym samym wszczęcie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, mimo użycia w nim sformułowania "wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia" polega na przyjęciu, że dla ustalenia rozpoczęcia biegu 30 letniego terminu istotna jest data doręczenia czy ogłoszenia. Gdy takiej nie da się ustalić, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu, należy brać pod uwagę datę wejścia orzeczenia do obrotu prawnego gdyż dopiero ta data skutkowała, tak jak w tym przypadku, pozbawieniem strony prawa do nieruchomości a więc odnosiła skutek rzeczowy. Nie można przecież oceniać skutków wywłaszczenia w sytuacji w której orzeczenie wywłaszczające nie wywarło danego skutku w sferze tych praw. Dlatego przyjęcie w takiej sytuacji koncepcji, że w razie gdy nie da się ustalić daty doręczenia, decydujące znaczenie ma data wejścia w życie orzeczenia do obrotu prawnego, jest racjonalna i korzystna dla strony. Poza tym na gruncie tej sprawy strona nie kwestionowała, że orzeczenie wywarło skutek rzeczowy, co oznacza, że nie kwestionowała, że zostało ono prawidłowo ogłoszone. Odnosząc się do zasady lex retro non agit, oczywiście co do zasady ma ona zastosowanie w prawie. Jednakże na gruncie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku TK P 46/13 zasada musiała ulec ograniczeniu. Wyrokiem tym jasno bowiem wskazano na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania orzeczeń ostatecznych. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera uzasadnienie wyroku TK z 12 maja 2016 r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Zwrócić jeszcze należy uwagę na inny aspekt sprawy. Co najmniej od 4 czerwca 1989r. nie było żadnych przeszkód natury prawnej aby Skarżący podjął inicjatywę i złożył wniosek o stwierdzenie nieważności. W tej dacie doszło do pierwszych wolnych wyborów parlamentarnych w Polsce i data ta uznawana jest jako data upadku komunizmu w Polsce, który mógł być postrzegany jako przeszkoda do domagania się realizacji praw na drodze postępowania sądowego czy administracyjnego. Mimo tego Skarżący dopiero po 28 latach od tej daty wystąpił na drogę administracyjną. Inaczej mówiąc Skarżący, mimo możliwości jaką dawały mu przepisy prawa, nie wykorzystał możliwości ubiegania się w rozsądnym czasie o stwierdzenie nieważności orzeczenia pozbawiającego go prawa do nieruchomości. Nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Powoływany przez Skarżącego art. 32 Konstytucji stanowi gwarancję równego traktowania przez władzę publiczną wszystkich obywateli. Nie ma podstaw by twierdzić, że organy publiczne w takich samych lub bardzo podobnych stanach faktycznych będą inaczej traktować poszczególnych obywateli, którzy złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego po 16 września 2021 r. gdy od daty ogłoszenia lub doręczenia decyzji upłynęło 30 lat. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji, gdyż wskazywana tam zasada ochrona praw własności w żadnym razie nie gwarantuje podmiotem wywłaszczonym "odzyskanie" nieruchomości – a tak postrzega tę kwestię skarżący. Kwestia vacatio legis ustawy, na co wskazuje Skarżący, nie należy do oceny sądu stosującego prawo. To ustawodawca kreuje normy ustawowe i określa czas wejścia ich w życie. Ocenę zgodności z Konstytucją tych norm powierzono Trybunałowi Konstytucyjnemu. Aktualne są przy tym wywody zawarte we wstępnej części uzasadnienia co do tego, że po wejściu w życie wyroku TK 46/13, każdy powinien liczyć się z tym, że ustawodawca ograniczy terminem możliwość dochodzenia praw w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący skierował sprawę do sądu a więc nie ma podstaw do twierdzenia że został pozbawiony prawa do rzetelnego procesu. Nie doszło, tak jak wskazuje skarga, do "zmiany reguł gry" gdyż w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności, obowiązywał w obrocie prawnym art. 158 §3 kpa a jeszcze wcześniej wyrok TK 46/13. Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.