I SA/Wa 67/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak ( spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku J. C., postanowieniem z 18 listopada 2022 r., nr DAP-WN-727-65/2022/WWP, utrzymał w mocy własne postanowienie z 24 czerwca 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-212/2022/KPu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 14 grudnia 2009 r., nr SN.VII.SK.7723-1-307-08. Postanowienie Ministra wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda decyzją z 14 grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 18 ust 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności szeregu nieruchomości położonych w [...], obręb nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], objętych księgą wieczystą nr [...], w tym działkę nr [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 30 grudnia 2009 r. Wnioskiem z 4 maja 2021 r. J. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej działki nr [...]. Wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej ze stanem faktycznym w dniu podjęcia i bezprawnej bo podjętej na podstawie sfałszowanej dokumentacji geodezyjnej bez zachowania podstawowych procedur prawnych. Minister postanowieniem z 31 stycznia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-360/2021/KPu, odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania wskazując, że J. C. nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również w dacie złożenia wniosku. Jednocześnie wskazał, że wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Podał, że dla skomunalizowanej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa "na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z 25 marca 1967 r. nr USW.Wł.IV-1/69/66 i decyzji z 9 czerwca 1967 r. nr D.344/KW/67". Następnie, w terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. C. skierował do Ministra pismo z 9 lutego 2022 r. Organ pismami z 21 lutego 2022 r., 21 marca 2022 r. i 4 maja 2022 r., wystąpił o sprecyzowanie, zwracając się do wnoszącego podanie, o wskazanie czy pismo należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z 31 stycznia 2022 r., czy też wnioskodawca oczekuje od organu prowadzenia postępowania w innym trybie, przewidzianym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "Kpa". Wobec powyższych działań organu, J. C. skierował nowy wniosek z 6 maja 2022 r., ponowiony pismem z 22 maja 2022 r., m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 14 grudnia 2009 r., w części dotyczącej działki [...]. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 14 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w nowym wniosku, a także w kolejnych pismach kierowanych do organu, J. C. nie wykazał zmiany swojego statusu prawnego sprzed wydania prawomocnego postanowienia z 31 stycznia 2022 r. Podkreślił, że wnioskodawca w dalszym ciągu nie wykazał się żadnymi dokumentami, ani innymi, nowymi okolicznościami mogącymi świadczyć o przysługującym mu tytule prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r. jak i aktualnie. Niezgadzając się z powyższym postanowieniem J. C. występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. O. i D. W. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał argumenty przemawiające jego zdaniem za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Minister postanowieniem z 18 listopada 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 24 czerwca 2022 r. podając, że aktualna odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 14 grudnia 2009 r., wynika z faktu, iż od czasu zakończenia sprawy postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. nie zmienił się status prawny J. C. W ocenie organu brak podstaw do wszczęcia ww. postępowania, tj. kwestia braku przymiotu strony, został przesądzony ostatecznym i prawomocnym postanowieniem, co przy braku wykazania w kolejnym wniosku nowych okoliczności wskazujących, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody w części dotyczącej działki nr [...], dotyczyło interesu prawnego wnoszącego, a tym samym, że posiada on legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 Kpa, uniemożliwia również obecnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. C. niezgadzając się z jego stanowiskiem oraz wskazując na niezasadność podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra z 18 listopada 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 24 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 14 grudnia 2009 r., stwierdzającej, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności szeregu nieruchomości położonych w [...], obręb nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], objętych księgą wieczystą nr [...], w tym działkę nr [...]. Oceniając te postanowienia należy przede wszystkim uwzględnić istnienie w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego postanowienia Ministra z 31 stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Powodem odmowy było uznanie przez organ, że wnioskodawca zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i w dacie złożenia przedmiotowego wniosku, nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem wnioskodawca nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, to tym samym nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 Kpa. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był art. 61a Kpa, a przesłanki jego zastosowania mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1987/12). Mimo, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter formalny (nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty), to jednak w niniejszej sprawie rozstrzygnięto już ostatecznie o braku interesu prawnego J. C. do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 14 grudnia 2009 r. Ocena ta mogłaby ulec zmianie (i wówczas nie byłoby przeszkody do wszczęcia postępowania) tylko wówczas, gdyby wnioskodawca postępowania nadzorczego, składając ponowny wniosek w tej samej sprawie, wykazałby inne okoliczności lub dowody, nieznane poprzednio organowi nadzoru (nieanalizowane przez niego), a dokumentujące interes prawny skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Innymi słowy, gdyby stan faktyczny lub prawny, odnoszący się do interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nadzorczym, uległ zmianie. Zaznaczyć też należy, że to na wnioskodawcy postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację do jego wszczęcia (por. wyrok NSA z 14.10.2010 r., II OSK 1572/09). Przepis materialnoprawny decyzji komunalizacyjnej, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, komunalizacji podlegały te składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), które w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) należały do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zatem w przedmiotowej sprawie, w której postępowanie nadzorcze miałoby dotyczyć komunalizacji z mocy prawa, skarżący musiałby wykazać, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, i to w oparciu o dowody, które nie były znane i oceniane przez Ministra w dniu 31 stycznia 2022 r. (dniu wydania poprzedniej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania). Takiego tytułu skarżący jednak nie przedłożył. Takim dowodem, świadczącym o prawie własności do nieruchomości, z pewnością nie mogą być twierdzenia skarżącego, że dokumentacja geodezyjna oraz księga wieczysta, na podstawie której orzekał organ, była sfałszowana. W decyzji komunalizacyjnej Wojewoda wskazał, że w księdze wieczystej nr [...] ujawniona została m.in. działka ewidencyjna nr [...] położona w [...], obręb nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], a prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z 25 marca 1967 r. i decyzji z 9 czerwca 1967 r. nr D.344/KW/67. Należy podnieść, że organy administracji nie mogą dokonywać samodzielnie ustaleń tytułu własności odmienne od wpisów w księdze wieczystej. Ewentualnych wątpliwości odnośnie wpisu w księdze wieczystej nie mogą rozstrzygać organy w postępowaniu komunalizacyjnym. Organ związany jest wpisami własności wynikającymi z działu II księgi wieczystej. Podkreślić należy, że wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W takiej sytuacji tylko inne orzeczenie sądu powszechnego mogłoby doprowadzić do ustalenia, że to skarżącemu służyło prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości na relewantny dla sprawy dzień. Skoro skarżący składając ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do działki będącej przedmiotem komunalizacji, a ponadto w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, z powodu braku przymiotu strony do żądania kontroli legalności tej decyzji, to prawidłowe jest stanowisko Ministra o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Nie zmienił się bowiem status wnioskodawcy. Zachodzi więc tożsamość obu spraw. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.