I SA/Wa 661/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Marek Maliński, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KKU-154/23 w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości z mocy prawa oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "PKP"), decyzją z 31 stycznia 2023 r. nr KKU-154/23, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 24 kwietnia 2023 r. nr NWXVa.7532.464.2015 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,1963 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 20 maja 2015 r., zawiadomieniem z 1 lutego 2016 r., Wojewoda, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzją z 24 kwietnia 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Komisji z 31 stycznia 2023 r., stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdził dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej, a zatem uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość (odpowiadająca dawnej działce nr [...]) stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Wskazał, że nabycie przez Skarb Państwa jej prawa własności nastąpiło przed 27 maja 1990 r., co potwierdza dział II księgi wieczystej nr [...], i jako właściciel nadal ujawniony jest Skarb Państwa. Podał, że aktualność treści ww. księgi wieczystej zweryfikowano w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu wydania decyzji. Podniósł, że z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w [...] - Geodety Powiatowego z [...] maja 2015 r. wynika, że w ewidencji gruntów według stanu na 27 maja 1990 r., pierwotnie istniejąca działka nr [...] była oznaczona symbolem użytku "Tk" (tereny kolejowe) a jako właściciel figurował Skarb Państwa - Polskie Koleje Państwowe, ul. [...]. Wskazał, że Prezydent pismem z 8 marca 2016 r. wyjaśnił, że PKP zostały ujawnione jako władający działką nr [...] na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów i budynków w 1966-1968 r. Wojewoda podał, że obecnie, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 28 marca 2023 r., działka nr [...] nadal oznaczona jest symbolem użytku "Tk" a jako władający widnieją PKP. Podał, że z pisma Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami PKP Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z 2 marca 2015 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest infrastrukturą czynnej linii kolejowej nr [...] [...] - [...], linia pasażersko - towarowa, wybudowana w 1951 r., oraz, że nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu PKP do czasu wybudowania ww. linii kolejowej. Wojewoda nadmienił, że w odniesieniu do uprzednio istniejącej działki nr [...] o powierzchni 1,1963 ha, PKP wnioskiem z 20 września 2005 r. zwróciły się do niego o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145). Podniósł, że z treści ww. wniosku wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo zarządu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. do nieruchomości jest jedynie decyzja o opłatach z 5 kwietnia 1988 r. nr G.II.23/8224/146a/86, podkreślając jednocześnie, że w niniejszym postępowaniu nie stanowi ona dokumentu decydującego o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W związku z powyższym Wojewoda pismami z 3 lutego 2016 r. i 28 lutego 2023 r. zwrócił się do PKP o udzielenie informacji czy podmiot ten dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie ww. nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. W odpowiedzi PKP pismem z 8 marca 2023 r. poinformował, że "nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu dla działki nr [...] położonej w [...]". Wojewoda przywołał Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. oraz brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a także art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazał, że wobec tego, iż w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej. Uznał zatem, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Komisja wskazała, że Wojewoda w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości PKP nie przedstawiło. Komisja wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można zatem skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "kpa", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ad initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komisji nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. W ocenie Sądu Skarżący nie wykazał, aby grunty te pozostawały w jego zarządzie na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Skarżący nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniał na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć jego prawo zarządu do tej nieruchomości. Rodzaj dokumentów na podstawie których można udowadniać prawo zarządu stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Żadnego z tam wymienionych dokumentów Skarżący nie przedstawił. W znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, będącej odpowiedzią na wezwanie organu (vide: pismo z 28 lutego 2023 r.), Skarżący wprost oświadczył, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu dla przedmiotowej działki (vide: pismo z 8 marca 2023 r.). W ugruntowanym orzecznictwie NSA, w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazano także, że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający PKP nabycia zarządu ex lege. Także, co słusznie podniosła Komisja powołując się na orzecznictwo, faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Trzeba przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1003/10; z 8 maja 2014 r., I OSK 2504/14. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącemu nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. W przeciwnym wypadku, w interesie Skarżącego, dokument taki powinien zostać przedłożony do akt sprawy. Skarżąca spółka nie dysponuje zatem żadnym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że Skarżący władał spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomości należały wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 kpa. Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.