I SA/Wa 625/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], którą przyznano P. P. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 18 stycznia 2016 roku (data wpływu do organu I instancji 4 luty 2016r.) P. P., złożyła wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego m.in. na zakup żywności. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] przyznano P. P. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł jednorazowo w miesiącu lutym 2016 r. z przeznaczeniem na m-c luty, marzec, kwiecień 2016 r. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 5 lutego 2016 r. wywiadu rodzinnego ustalono, iż wnioskodawczym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnych własnych dochodów, w związku z czym w ocenie organu I instancji sytuacja materialna uprawnia wnioskodawczynię do przyznania pomocy. Prezydent wskazał, że zgodnie z Uchwałą Rady [...] oraz Uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10.12.2013 r., w sprawie wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020" (tj. M.P. 2015 r., poz. 821), organ jest uprawniony do przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności realizowanego w ramach programu. Wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Organ I instancji wskazał, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje w roku bieżącym ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielone na liczne grono osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej wysokości. Na podstawie materiałów zebranych w sprawie organ I Instancji, ustalił, iż z uwagi na długotrwałą chorobę, oraz deklarowany brak własnego źródła dochodu P. P. spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, a w pozostałej części wniosek z dnia 18 stycznia 2016 roku zostanie rozpatrzony odrębnymi decyzjami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę niniejszą wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Jednym ze świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lit. c. ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek ten, stosownie do przepisu art. 39 ww. ustawy, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy ustalił, że P. P. ma 41 lat, mieszka wraz z matką, twierdzi, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną i twierdzi, iż nie podejmuje pracy ze względu na zły stan zdrowia, spowodowany wypadkiem komunikacyjnym. Z dołączonych przez stronę do akt sprawy kopii dokumentów wynika, iż powyższe zdarzenie spowodowało jej długotrwałą chorobę i niepełnosprawność, jednakże w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest orzeczenia w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika natomiast, iż została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2015 r., lecz od orzeczenia w tej sprawie złożyła odwołanie. Jednocześnie złożyła nowy wniosek o uznanie niepełnosprawności. Ponadto Kolegium zauważyło, iż P. P. nie uzyskuje żadnego dochodu, wobec czego w jej przypadku kryterium dochodowe do osoby samotnie gospodarującej nie jest przekroczone. Biorąc powyższe pod uwagę, mając na względzie również stan zdrowia strony oraz ubóstwo, w jakim niewątpliwie się znalazła, organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż udzielenie pomocy odwołującej się w formie zasiłku celowego jest uzasadnione. Niezadowolenie odwołującej się budzi natomiast wysokość udzielonego wsparcia. Kolegium w związku z powyższym podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ zaznaczył przy tym należy, iż obie ze wskazanych okoliczności muszą wystąpić łącznie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż zgłoszona przez odwołującą się potrzeba, a więc zakup żywności mieści się w zakresie celów pomocy społecznej, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o opiece społecznej). Nie ulega bowiem żądnych wątpliwości, iż zaspokojenie potrzeb żywnościowych należy do najważniejszych potrzeb każdego człowieka. Jednocześnie w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, iż udzielenie pomocy odwołującej się w wyższej wysokości, nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Sytuacja ta wynika z ograniczonych możliwości ośrodka pomocy społecznej i konieczności rozdysponowania posiadanych środków w sposób umożliwiający udzielenie wsparcia wszystkim potrzebującym. Organ zaznaczył, że z urzędu posiada wiedzę, iż P. P. stale korzysta ze wsparcia udzielanego z pomocy społecznej, zaś jej działanie ma w istocie na celu uczynienie z tego tytułu źródła swego stałego dochodu. Wskazuje na to chociażby treść jej wniosku o udzielenie pomocy z dnia 18 stycznia 2016 r., w którym zwraca się o udzielenie wsparcia finansowego m. in. na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących telefon komórkowy, na uregulowanie rachunków za energię elektryczną, czy wreszcie - na pokrycie zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie i opłat za energię elektryczną. Organ zaznaczył, iż z kierowanej do organu pierwszej instancji korespondencji, jak również z treści samego odwołania widać, iż odwołująca się jest osobą prezentującą skrajnie roszczeniowe podejście do życia, oczekującą, iż wszelkie jej potrzeby życiowe zostaną pokryte ze środków pomocy społecznej, a więc pochodzących ze środków publicznych, na które składa się przecież ogół obywateli, winą zaś za swe trudne położenie ekonomiczne obarcza personel zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej. Na marginesie niniejszej sprawy Kolegium zauważyło, iż P. P. ustanowiła pełnomocnika w osobie J. P. celem reprezentowania jej w sprawach z zakresu postępowania administracyjnego, na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo, dołączone do pisma z dnia 18 stycznia 2016 r., złożone w siedzibie Prezydenta [...] tego samego dnia. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1282/15, od momentu ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powstaje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym tj. doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać pełnomocnika o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych przez organ do strony postępowania. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji wysłał za pośrednictwem operatora P. P., jednakże, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji, zamieszczonego w aktach sprawy, decyzja ta została odebrana przez dorosłego domownika strony – J. P., która jest jednocześnie jej pełnomocnikiem. Dlatego też zdaniem Kolegium uznać należy, iż decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi i tym samym wywiera skutki prawne w postaci uruchomienia terminu do złożenia na nie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W rozpatrywanej sprawie ma bowiem miejsce sytuacja opisana w przepisie art. 43 Kpa, stosownie do którego w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Prawidłowość doręczenia potwierdza ponadto fakt złożenia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła organom brak kompetencji oraz świadome i celowe, szkodliwe działanie na jej rzecz. Podniosła szereg zarzutów skierowanych do pracowników organu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie skarżącej została przyznana pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 3 i art. 5 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. W myśl zaś art. 7 tej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynika zaś, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca spełnia przesłanki określone w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., uprawniające do uzyskania pomocy w zakresie dożywiania. Jeżeli zatem oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań - organ uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie [...] zł na miesiąc luty, marzec i kwiecień 2016 r., to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja wydana w została w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje zaś również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przyznając skarżącej zasiłek celowy na zakup żywności wysokości [...] zł. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak wskazano powyżej, przesądza bowiem, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jednakże treść ww. przepisu nie uzasadnia stwierdzenia, że organ pomocy społecznej musi przyznać ją w wysokości oczekiwanej. Należy zauważyć, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Jednocześnie ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżąca nie została pozbawiona pomocy w tym zakresie, albowiem korzysta ona z pomocy społecznej regularnie. Powyższe oznacza, że organy przyznając zasiłek celowy na zakup żywności nie pozbawiły skarżącej pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe jakimi dysponowały oraz sytuację skarżącej, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc ograniczyły ją do kwoty jaką mogły przyznać. Należy zauważyć, że właśnie po to istnieje instytucja uznania administracyjnego, aby organy przy wydawaniu decyzji mogły wziąć pod uwagę różne okoliczności towarzyszące załatwianiu sprawy. Podkreślić ponownie należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, organy wydając zaskarżone rozstrzygnięcia uwzględniły trudną sytuację materialną skarżącej i przyznały jej zasiłek celowy na niezbędne potrzeby życiowe tj. pokrycie kosztów zakupu żywności. W ocenie Sądu przyznając skarżącej wskazane świadczenie, organ wyczerpująco uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.