I SA/Wa 581/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi T. V. i C. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2024 r. nr 32/2024 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz T. V. i C. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "Wojewoda/organ") decyzją z 2 stycznia 2024 r., nr 32/2024 – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 10 stycznia 2023 r., nr 13/SD/2023, orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną hipotecznie nr [...] (dalej również jako "nieruchomość warszawska"). Stan sprawy przedstawia się następująco. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], oznaczona hipotecznie nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret/dekret warszawski"). Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 30 października 1989 r., nr. L. dz. [...], tytuł własności nieruchomości warszawskiej o powierzchni 1397,75 łokci kw. uregulowany był jawnym wpisem na rzecz [...]. Orzeczeniem administracyjnym z 4 lutego 1952 r., nr Gm.II-15T/8/52, Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło [...] przyznania własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Ministra Gospodarki Komunalnej, decyzją z 25 marca 1952, nr MT.VII.2/1924-1/52. Pismem z 23 listopada 1988 r. [...], wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości lub wypłacenia odszkodowania za działkę i dom. Przedstawiła m.in. zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z 31 października 1950 r., nr [...], z którego wynika, że tytuł własności nieruchomości warszawskiej o powierzchni 1397,75 łokci kw. uregulowany był jawnym wpisem na rzecz [...]. Decyzją z 21 sierpnia 1996 r., nr 56/96, Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ulicy [...]. Decyzją z 4 listopada 1996 r., nr KOC/814/Go/96, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło powyższą decyzję z 21 sierpnia 1996 r. Decyzją z 23 maja 2003 r., nr 403/2003 Prezydent ponownie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, która to decyzja została następnie uchylona przez Kolegium. Decyzją z 13 lipca 2009 r., nr 313/GK/DW/2009, Prezydenta m.st. Warszawy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym w dniu 23 listopada 1998 r. przez [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy [...]. Decyzją z 30 listopada 2009 r., nr KOC/3458/Go/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 13 lipca 2009 r., a wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 235/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium z 30 listopada 2009 r., nr KOC/3458/Go/09. Wnioskiem z 26 października 2012 r. [...], spadkobiercy przeddekretowej właścicielki [...], zwrócili się o przyznanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działką położoną w Warszawie przy ulicy [...], ozn. hip. nr [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent decyzją z 10 stycznia 2023 r., nr 13/SD/2023, działając na podstawie m.in. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej jako "u.g.n.") – odmówił [...] przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], stanowiącą część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych organ I instancji wywiódł, że przyznanie odszkodowania za grunt w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., możliwe jest albo za dom jednorodzinny w przypadku, gdy nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu, albo za działkę pod warunkiem, że była niezabudowana w dacie wejścia w życie dekretu (wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/17 i wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 302/21). Mając na uwadze powyższe poglądy Prezydent uznał, iż należało w pierwszej kolejności ustalić czy działka położona w Warszawie przy ul. [...], w dacie wejścia w życie przepisów dekretu była zabudowana. W celu wyjaśnienia powyższej okoliczności Prezydent poddał analizie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na podstawie których ustalił, że dawna nieruchomość hipoteczna [...] w chwili wejścia w życie dekretu była zabudowana trzema budynkami: jednym o 5 kondygnacjach, i dwoma o 4 kondygnacjach naziemnych. Następnie Prezydent uznał, że skoro wniosek dekretowy nie został w ogóle złożony to należy przyjąć, że budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości warszawskiej przeszedł na własność Państwa z dniem 19 października 1948 r., czyli w dacie upływu 6-miesięcznego terminu, który rozpoczął swój bieg od dnia objęcia przedmiotowego terenu w posiadanie przez Gminę m st. Warszawy, co miało z kolei miejsce 19 kwietnia 1948 r. W ocenie organu I instancji brak jest zatem podstaw do wypłaty odszkodowania za posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek. Niezależnie od powyższego, Prezydent dodał, że w niniejszym przypadku brak było również podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt, ponieważ z pozyskanych do akt administracyjnych sprawy dokumentów archiwalnych (akt własnościowych nieruchomości warszawskiej) wynika, że dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Na potwierdzenie powyższego organ I instancji przywołał znajdujący się w aktach sprawy protokół przejęcia nieruchomości warszawskiej z 22 maja 1952 r. i przekazania jej w zarząd i administrację [...]. Prezydent podkreślił, że okoliczność protokolarnego przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznych w zarząd i administrację uznać należy za zdarzenie prawne przesądzające o tym, że stan pozbawienia faktycznej możliwości władania został usankcjonowany przez ingerencję władzy publicznej. W takiej sytuacji, zdaniem organu I instancji, bez znaczenia pozostaje kwestia spełnienia przesłanki planistycznej z art. 215 ust. 2 u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wnieśli [...]. Decyzją z 8 stycznia 2024 r., nr 32/2024, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 10 stycznia 2023 r., nr 13/SD/2023. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił przede wszystkim, że Prezydent dokonał błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za budynek albo za działkę niezabudowaną. Jak podkreślił Wojewoda, aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne (m.in. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/21 oraz z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt 1232/21) wskazuje, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku działki zabudowanej powinien badać zarówno przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujące przyznanie odszkodowanie za budynek, jak i samą działkę gruntu. W ocenie organu, odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej niezależnie, czy była ona zabudowana, czy też niezabudowana. W ocenie Wojewody, organ I instancji rozpatrujący niniejszą sprawę winien był zatem zbadać przesłanki określone w art. 215 ust. 2 u.g.n, tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak zauważył wojewoda, z treści uzasadnienia decyzji organ I instancji wynika, że pomimo wyraźnego stanowiska, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom jednorodzinny, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania, Prezydent zbadał przesłanki zarówno przewidziane dla nieruchomości zabudowanej budynkiem, jak i jedną z przesłanek dotyczących nieruchomości niezabudowanej. Dalej organ wskazał, że wyznacznikiem uznania pozostałości budynku zniszczonego na skutek działań wojennych za budynek w rozumieniu przepisu art. 5 dekretu była jego kwalifikacja co do możliwości ich naprawy lub konieczności ich rozbiórki, dokonywana przez władzę budowlaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Jak wynika z akt sprawy dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], była ona zdaniem organu, zbudowana. Fakt istnienia budynków przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu potwierdzają bowiem takie dokumenty jak: fragmenty mapy inwentaryzacji zniszczeń (sygn. 1040/38), dokumenty z akt inwentaryzacji i lustracji stanu zabudowy (sygn. S VIII/18), które wskazują, że budynki znajdujące się przy ul. [...] w kategorii zniszczeń zostały określone rzymską I (budynek nie zniszczony) i IV (budynek częściowo uszkodzony) oraz budynek mieszkalny 4 piętrowy posiadający 27 mieszkań i 53 izb jest zdatny do użytku i zamieszkały przez dawnych lokatorów; jak też pismo z 2 marca 1945 r. dotyczące opisu nieruchomości przy ul. [...], gdzie widnieje adnotacja o: budynku mieszkalnym 4 piętrowym, drobne uszkodzenia, izby zdatne do użytku; oraz opis budynków w piśmie z 12 marca 1952 r. przekazującym odwołanie [...] do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, Departamentu Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów, zgodnie z którym: "Na gruncie znajdowały się trzy budynki w tym dwa 4-piętrowe i jeden 3-piętrowy"; a ponadto opis budynków sporządzony przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w dniu 2 listopada 1948 r. oraz sprawdzony w terenie w dniu 22 maja 1952 r. Powyższe potwierdza także, zdaniem Wojewody, analiza zdjęć lotniczych z roku 1945 udostępnione na stronie internetowej Urzędu m.st. Warszawy (http://www.mapa.um.warszawa.pl) oraz znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zdjęcie lotnicze z roku 1955 (Nr N-34-139-13-4766-1955). Na tej podstawie Wojewoda przyjął, że przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu istniały zabudowania, które jak wynika z porównania zdjęć z roku 1945 oraz 1955, zostały odbudowane. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że rozbiórkę budynków znajdujących się przy ul. [...] zlecono dopiero w latach 70-tych XX w. Badając zatem spełnienie przesłanek ustalenia odszkodowania za budynki posadowione na nieruchomości warszawskiej, zdaniem Wojewody, prawidłowo skonstatował organ I instancji, że ich własność przeszła na Skarb Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Natomiast wobec niezłożenia przez dawnych właścicieli (ich następców prawnych) wniosku dekretowego w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, należało stwierdzić, że budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości warszawskiej przeszły na własność Państwa z dniem 20 października 1948 r. Z uwagi na powyższe nie została w niniejszym przypadku spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania za budynek. Następnie Wojewoda zbadał czy zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. zaistniała możliwość wypłaty odszkodowania za działkę. W tym zakresie organ wskazał na Ogólny Plan Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązujący w dacie wejścia w życie dekretu, zgodnie z którym dawna nieruchomość hipoteczna oznaczona jako [...] przy ul. [...] znajdowała się w strefie IV i V, dla których obowiązywała zabudowa zwarta do 4 kondygnacji oraz 70% powierzchni zabudowania (strefa IV) oraz zabudowa zwarta do 5 kondygnacji oraz 70% powierzchni zabudowania (strefa V). Wojewoda dodał przy tym, że brak wymienienia w Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r., budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Użyte bowiem w art. 215 ust. 2 u.g.n. sformułowanie "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" oznacza, w ocenie organu, potencjalną możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości domu, który będzie zaspokajał potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. Mając powyższe na uwadze Wojewoda doszedł do wniosku, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. W zakresie spełnienia drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n., czyli utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością Wojewoda uznał, że przesłanka ta nie została spełniona. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie charakteru budynków znajdujących się na gruncie przy uL [...] oznaczonego hipotecznie [...]. Nie dokonał oceny w zakresie ustalenia, czy budynki te były domami jednorodzinnymi, czy też wielorodzinnymi. Wojewoda ustalił jednak, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd i administrację instytucji państwowej. Natomiast, mimo szeregu podjętych przez organ I instancji czynności dowodowych, nie udało pozyskać obszernego materiału w zakresie faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Z kolei wnioskodawcy nie przedstawili żadnego kontr-dowodu, który by wskazywał, iż po 22 maja 1952 r., czyli datą protokolarnego przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz oddania nieruchomości w zarząd i administrację [...], a przed 5 kwietnia 1958 r., protokolarnie przekazano dawnemu właścicielowi w zarząd przedmiotową nieruchomość, oraz aby w tych datach dokonywał czynności związanych z funkcją zarządcy. Wojewoda wyjaśnił, że nie może przyjąć za taki dowód korespondencji związanej z możliwością rozbiórki przez dawnego właściciela/jego następców prawnych budynku znajdującego się przy ul. [...], bowiem dokumenty te wytworzone zostały w latach 70. (m. in. pismo z dnia 9 lipca 1975 r. Stołecznego Zjednoczenia Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej). Brak jest natomiast w materiale dowodowym dokumentów potwierdzających, iż zlecenie rozbiórki budynku, było wynikiem zarządzania przedmiotową nieruchomością przez dawnego właściciela/następców prawnych, z uwagi na przekazanie jej protokolarnie w zarząd i administrację, po 22 maja 1952 r., a przed 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu faktu zamieszkiwania dawnej właścicielki w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] do roku 1969, Wojewoda wyjaśnił, że nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi, w szczególności w Warszawie, gdzie po upadku powstania warszawskiego okupant prowadził operację planowego wyburzania i palenia. Wojewoda wskazał, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów inwentaryzacji sygn. S VIII/18 wynika, że budynek 4 piętrowym, wielolokalowy (27 mieszkań, 35 izb) przy ul. [...], zamieszkały był przez dawnych lokatorów. Z kolei dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (m. in. protokół z 22 maja 1952 r.) potwierdzają, że od 1952 r. czynności związane z zarządem i administracją przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane instytucji państwowej. Natomiast, fakt przejęcia w zarząd i administrację przez instytucję państwową budynku służącego wielu mieszkańcom stanowi, w ocenie organu, że przeddekretowy właściciel gruntu, nie mógł korzystać z tego gruntu tylko na własne potrzeby z wyłączeniem innych osób. To zaś oznacza, że dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania spornym gruntem, co zasadnie, zdaniem Wojewody, ocenił Prezydent m.st. Warszawy w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie jaki rodzaj zabudowy był dopuszczalny na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie [...] oraz czy poprzednicy prawni skarżących mieli faktyczną możliwość władania nieruchomością, a jeżeli tak to do kiedy; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji odwoławczej bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie i zakończenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co podważa zaufanie Strony do władzy publicznej; 4. naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż działka o której mowa w tym przepisie to grunt pod domem jednorodzinnym, który to dom (dom, a nie grunt) przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 roku; 5. naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością (działką) po dniu 5 kwietnia 1958 roku należy rozumieć jako odniesienie do stanu prawnego, a nie faktycznego. Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, w szczególności pełnomocnik skarżących podniósł, że Skarżący we wniosku o odszkodowanie z 26 października 2012 r. domagali się odszkodowania za działkę gruntu, a nie za dom jednorodzinny. Ustalenie zatem dokonane przez Wojewodę Mazowieckiego, że odszkodowanie nie przysługuje ponieważ budynki przeszły na własność gminy m. st. Warszawy przed dniem 5 kwietnia 1958 roku nie dotyczy stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o odszkodowanie. Skarżącym chodzi bowiem o wypłacenie im odszkodowania za działkę, która przed wejściem w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie za grunt pod domem jednorodzinnym, który przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Należało zatem ustalić w jak sposób według Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 roku, zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 roku, mogła być zagospodarowana sporna działka i czy ww. plan dopuszczał na niej zabudowę domami jednorodzinnymi. W ocenie pełnomocnika Skarżących, takich ustaleń Wojewoda Mazowiecki nie poczynił. Wojewoda przyznał natomiast, że Prezydent m.st. Warszawy nie poczynił ustaleń w zakresie charakteru budynków znajdujących się na gruncie przy ul. [...] oznaczonego hipotecznie [...], jak też nie dokonał oceny w zakresie ustalenia czy te budynki były domami jednorodzinnymi, czy też wielorodzinnymi. Podobnie, organy ponownie powinny przeanalizować całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem uznania faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., czego zaniechały. W ocenie pełnomocnika Skarżących, pominięto zwłaszcza załączone do odwołania podanie [...] z 10 czerwca 1974 roku z wnioskiem o pozwolenie rozbiórki znajdującego się na działce budynku, choć dokument ten wskazuje na korzystanie z działki przez [...] (władanie nią) jeszcze w 1974 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowi art. 215 ust. 2 u.g.n., który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Wbrew zarzutom skargi, sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. zaprezentowany przez Wojewodę znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 864/06, 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06, 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 35/07, 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1979/15, 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 320/21, 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1388/22), w którym generalnie przyjęto za nietrafny pogląd, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. W wymienionych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że przeczy temu wykładnia historyczna i językowa. Pierwotnie dekret w art. 7 ust. 4 i 5 przewidywał prawo do nieruchomości zamiennej i odszkodowania w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (art.89). Przyznanie odszkodowania było natomiast możliwe na podstawie początkowo art. 50 (od 1961 r. – art. 53) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 i z 1982 r. poz. 79), przy spełnieniu określonych przesłanek. Niejako "powtórzenie" przepisu art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił przepis art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do odszkodowania przewiduje art. 215 tej ustawy. Ciągłość regulacji prawnych w zakresie dotyczącym odszkodowań za grunty przejęte na podstawie dekretu wskazuje zaś, że zarówno przepisu art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak i art. 215 ust. 2 u.g.n., nie można interpretować bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu, z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Natomiast sam przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. odwołuje się do dekretu. Sądy administracyjne dokonując wykładni językowej art. 215 ust. 2 u.g.n. wskazywały, że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi lex specialis i powinien być interpretowany bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana. Formułowanie powyższych warunków świadczy o błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., czyli takiej jakiej dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje po pierwsze możliwość uzyskania odszkodowania za dom jednorodzinny, przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: po pierwsze – grunt i dom podlegały przepisom dekretu; po drugie – dom przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r.; oraz po trzecie – dom był domem jednorodzinnym. Z kolei kryteria przyznania odszkodowania za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej zostały uregulowane w następujący sposób: po pierwsze – działka (zabudowana lub niezabudowana), przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki również muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość warszawska, za którą Skarżący dochodzą odszkodowania objęta była działaniem dekretu. Faktem również jest, że Skarżący wystąpili o odszkodowanie jedynie za grunt wchodzący w skład nieruchomości warszawskiej, co jasno wynika z treści ich wniosku z 26 października 2012 r. Pomimo tego, zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda w swoich decyzjach uznali, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania za budynek położony w Warszawie przy ul. [...]. Sąd stwierdza zatem, że kwestia oceny spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania za budynek wchodzący w skład nieruchomości warszawskiej pozostaje poza zakres niniejszej sprawy, zakreślonej przez samych Skarżących we wniosku inicjującym postępowanie. Powyższa okoliczność determinuje także stwierdzenie, że nie było w takiej sytuacji konieczności, wbrew zarzutom skargi, czynienia ustaleń odnośnie jednorodzinnego charakteru domu przy ul. [...]. Już tylko na marginesie wskazać wypada, że przyznanie odszkodowania za dom, na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., wymaga spełnienia wszystkich przesłanek łącznie. Natomiast okoliczność własności państwowej budynku przed 5 kwietnia 1958 r. nie była kwestionowana nawet przez samych Skarżących, którzy przyznali to już we wniosku odszkodowawczym w 2012 r. Sąd stwierdza następnie, że prawidłowo w decyzji Wojewody rozważono kwestię spełnienia przesłanki planistycznego przeznaczenia gruntu pod budownictwo jednorodzinne, co świadczy zdaniem Sądu, o niezasadności zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i 140 k.p.a. w tym zakresie. Jak skutecznie wykazał to Wojewoda, zgodnie z Ogólny Plan Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., nieruchomość warszawska przy ulicy [...] znajdowała się w strefie IV i V, i była przeznaczona pod zabudowę zwarta do 4 kondygnacji w strefie IV, oraz 5 kondygnacji w strefie V, jak też 70% powierzchni zabudowania. Przy czym istotne jest, że wskazania Planu z 1931 r. wyznaczały jedynie wartości maksymalne zabudowy, co oznacza, że nieruchomość warszawska mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, ponieważ zapisy Ogólnego Planu Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy nie wykluczały zabudowy o parametrach mniejszych. Spełniona została zatem pierwsza przesłanka umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę (przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne). Nie ma tutaj istotnego znaczenia, że do przedmiotowej kwestii nie odniósł się w swojej decyzji Prezydent, skoro Wojewoda jako organ merytoryczny, miał prawo a nawet obowiązek, rozpatrzeć sprawę na nowo, w tym pod kątem spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania. Przechodząc dalej, do analiza drugiej przesłanki odszkodowania za działkę, wynikającej z treści art. 215 ust. 2 u.g.n., tzn. wymagającej, aby poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., Sąd stwierdza, że w tym przypadku Wojewoda dowolnie, czyli niewłaściwie, ocenił zebrany przez Prezydenta w sprawie materiał dowodowy, jak też nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego (uzupełniającego) – w konsekwencji przedwcześnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie została spełniona druga z przesłanek, wymienionych w treści art. 215 ust. 2 u.g.n., warunkujące przyznanie odszkodowania (pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.), a co za tym idzie brak było możliwości uwzględnienia zgłoszonego wniosku o odszkodowanie za grunt warszawski. Faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 2138/05, Lex nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 1998 r., sygn. IV SA 311/96, Lex nr 45948). Nie jest zatem konieczne, aby właściciel lub jego następca prawny rzeczywiście władał gruntem, za wystarczające uznać należy jedynie faktyczną możliwość takiego władania. Użyte w art. 215 ust. 2 u.g.n. pojęcie "faktyczna możliwość władania" odnosi się bowiem do stanu faktycznego, a nie prawnego. Z archiwalnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w dacie najbliższej daty wejścia dekretu w życie na przedmiotowym gruncie przy ulicy [...] w Warszawie znajdował się murowany budynek mieszkalny 4-pietrowy, w niewielkim stopniu zniszczony, z dwoma oficynami, w skład którego wchodziło 27 mieszkań w 53 izbach, zamieszkały przez dawnych lokatorów (vide: dokumenty z inwentaryzacji i lustracji stanu zabudowy o sygn. S VIII/18, pismo z 2 marca 1945 r. dotyczące opisu budynków przy ul[...], oraz opis budynków przy ul. [...] sporządzony przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w dniu 2 listopada 1948 r. oraz sprawdzony w terenie w dniu 22 maja 1952 r.). Na podstawie protokołu z 22 maja 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie objęło w imieniu Skarbu Państwa, w posiadanie budynki znajdujące się na nieruchomości położonej przy ul. [...], i jednocześnie przekazało je w zarząd i administrację [...]. Z tym dniem, tj. 22 maja 1952 r., w sensie prawnym podmiotem odpowiedzialnym za administrowanie budynkami przy ul. [...] stał się zatem [...]. Jednocześnie mieszkała tam nadal przeddekretowa właścicielka nieruchomości warszawskiej – [...] (w lokalu nr [...]), co może mieć istotne znaczenie dla sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że lokale domu przy ulicy [...] przeznaczone były w dacie wejścia w życie dekretu i w latach późniejszych na cele wynajmu czynszowego dla osób trzecich świadczyłoby to, zdaniem Sądu, o faktycznej możliwości władania nieruchomością, przez osobę wynajmującą takie lokale, w tym dawną właścicielkę. W aktach sprawy brak jest przy tym jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt meldowania przez właściwe organy osób trzecich w budynku przy ul. [...], co wykluczałoby możliwość władania tym gruntem przez [...]. Zważyć bowiem należy, że po wejściu w życie dekretu wprowadzono przymusową gospodarkę lokalami mieszkalnymi, a o ich przydziale decydowały władze kwaterunkowe (prezydium miejskiej lub gminnej rady narodowej). W takim przypadku była wydawana decyzja administracyjna o przydziale lokalu mieszkalnego. W przypadku budynku mieszkalnego przy ulicy [...] Prezydentowi nie udało się pozyskać nawet pośredniego dowodu na wydawanie przydziałów kwaterunkowych. W tego rodzaju sprawie zasadne jest posłużenie dowodami (dokumentami) dostępnymi, a nie hipotetycznymi. W takiej sytuacji nie sposób odrzucić wniosku, że z materiału dowodowego sprawy, nie wynika aby proces meldowania w domu przy ul. [...] był dokonywany przez "właściwe organy". Następnie wyjaśnić należy, że obowiązek prowadzenia ksiąg meldunkowych przez właścicieli lub dzierżawców budynków wprowadzono jeszcze przed – w § 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (Dz. U. z 1928 r. Nr 32, poz. 309). Osoby przebywające w danym miejscu dłużej niż 24 godziny musiały zostać zameldowane w gminie przez właściciela lub dzierżawcę domu (§ 7 rozporządzenia z 16 marca 1928 r.). Po wojnie, analogiczny obowiązek dla właścicieli i administratorów budynków wprowadzono w art. 15 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o ewidencji i kontroli ruchu ludności w miastach i osiedlach administratorzy domów (Dz. U. z 1961 r. Nr 33, poz.164), która uchylił rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (z dniem 1 stycznia 1962 r.). W takiej sytuacji faktycznej, jaka zaistniała na kanwie niniejszej sprawy, uzyskanie przez Prezydenta ksiąg meldunkowych z latach 1945-1959 budynku położonego przy ul. [...], rzuciłoby nowe światło na sprawę. Pomimo jednak tego, że Archiwum Państwowe w Warszawie wyjaśniło w piśmie z 16 września 2021 r., że dysponuje księgami meldunkowymi dotyczącymi budynku położonego przy ul. [...] (głównie z lat 40. XX w., ale nie tylko), Prezydent nie zdecydował się na ich pozyskanie celem włączenia do materiału dowodowego sprawy. Powyższy stan rzeczy zaakceptował następnie Wojewoda, co zdaniem Sądu, skutkowało niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, czym Wojewoda naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Uwadze Wojewody uszła także okoliczność, że w aktach archiwalnych znajduję się informacja (zawarta w treści zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 30 października 1989 r., nr. L. dz. [...]), że w dziale IV wykazu hipotecznego księgi wieczystej nieruchomości warszawskiej Nr [...] wpisano wzmiankę z wniosku dz.kw 677/50 o zabezpieczeniu zaległych podatków [...] na rzecz Urzędu Skarbowego w Warszawie w kwocie 217 670 złotych. Z zaświadczenia tego można się dowiedzieć również, że w dniu 11 lutego 1952 r. wniosek dz.kw 677/50 został złożony do Archiwum po numerem [...]. Jak z kolei stanowił art. 9 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1950 r, Nr 49, poz. 452, który wszedł w życie 12 listopada 1950 i obowiązywał do 1 stycznia 1981 r.), jeżeli istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że zobowiązanie podatkowe nie zostanie uiszczone w terminie, może ono być zabezpieczone na majątku dłużnika przed terminem płatności. Zabezpieczenia można dokonać także przed ustaleniem zobowiązania podatkowego (wymiaru, zaliczki lub przedpłaty). Zdaniem Sądu, okoliczności zameldowania w jednym z lokali budynku przy ul. [...] dawnej właścicielki [...], oraz zabezpieczenia na tejże nieruchomości warszawskiej zaległości podatkowych [...], nie pozostają bez znaczenia dla meritum sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że korzystanie z budynku przez [...] nie ograniczało się jedynie do przydzielonego lokalu nr [...] (np. poprzez wynajmowanie pozostałych lokali), a w związku z tym, że mogła potencjalnie korzystać z całości gruntu nieruchomości warszawskiej tylko na własne potrzeby, z wyłączeniem innych osób. To zaś oznaczałoby, że dawna właścicielka nie została pozbawiona faktycznej możliwości władania spornym gruntem, pomimo formalnego przejęcia budynku przez Państwo. Tego niestety Wojewoda jednoznacznie nie wyjaśnił, podobnie jak nie ustalił daty, z którą [...] mogła utracić władanie przedmiotową nieruchomością. Reasumując, mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, uznać należy za słuszne pozostałe zarzuty Skarżących dotyczące rozpoznania sprawy z naruszeniem prawa materialnego oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sąd orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda przedwcześnie stwierdził, że nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Sąd w tej sprawie uznał, że Wojewoda naruszył przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., a przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz ocena jego wyników noszą cechy dowolności. Tym samym ocena dowodów przeprowadzona przez organ nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wykazane uchybienia stwarzają zatem podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. Końcowo Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia – wbrew twierdzeniom Skarżących – załączone do odwołania kopie korespondencji, prowadzonej w latach 1974-1975, pomiędzy [...] a organami ówczesnej władzy. Poza tym, że dotyczą one okresu na długo po relewantnej dacie 5 kwietnia 1958 r., to jeszcze nie wskazują w żaden sposób aby w tamtym czasie (1974-1975) [...], jako następca prawny [...], władał całością nieruchomości warszawskiej z wyłączeniem innych osób. Treść przedmiotowej korespondencji wskazuję jedynie, że [...] starał się o uzyskanie statusu "osoby uprzywilejowanej", w związku z uchwałą Prezydium Rady Narodowej Nr 156/996 z dnia 6 lutego 1973 r. dopuszczającą możliwość rozbiórki budynków położonych na terenach komunalnych przeznaczonych pod inwestycje, przez ich byłych właścicieli. Rozstrzygając ponownie sprawę, Wojewoda uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku oraz przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów zastosowanego prawa. Przy czym Wojewoda oceni – wobec treści art. 136 k.p.a. – wskazanych przez Sąd czynności dowodowych dokonać samodzielnie, czy też byłoby wskazane uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie Prezydentowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zważając na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania sadowego Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) – obciążając Wojewodę obowiązkiem zwrotu solidarnie Skarżącym kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).