I SA/Wa 553/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gminy [...] z obrębu [...] jako działka nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ponowna analiza sprawy przeprowadzona na skutek wniosku A. K. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. w kontrolowanej części. Organ wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., poz. 32, nr 191, dalej jako ustawa) komunalizacja mienia dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego, tj. należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Sama decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza jedynie zaistniały ex lege skutek prawny, zaś podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej winien wykazać, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Decyzją Wojewody [...] skomunalizowano m.in. działkę nr [...]. Organ podał, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji brak jest oznaczenia dokumentów na mocy których Skarb Państwa stał się jej właścicielem, brak jest również oznaczenia księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Z uzyskanych dokumentów wynika, że Skarb Państwa był właścicielem tej działki od 1967 r. W wyniku prowadzonego z wniosku skarżącego postępowania o zasiedzenie działka ta została podzielona na działki nr [...], [...] i [...] przy czym nie wykazano tytułu prawnego do działki nr [...], natomiast skarżący stał się właścicielem działki nr [...] przez zasiedzenie dopiero z dniem [...] maja 2015 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Ponieważ nie odnaleziono dokumentów potwierdzających stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. organ uznał, że komunalizacja działki nr [...] – wydzielonej z działki nr [...] rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy. Skutkowało to stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej w określonej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa). W stosunku do pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa - podnosząc, że skarżący nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Podniósł, że skarżący nie nadesłał żadnych dokumentów wskazujących na posiadanie tytułu prawnego do działek nr [...] i [...], a zatem nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w tej części dotyczącej tych działek, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił niezasadne umorzenie postępowania w części i naruszenie: 1. art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]; 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji; 3. art. 157 § 2 kpa poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] pomimo stwierdzenia przesłanek nieważności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania, zobowiązanie Ministra do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Wojewody [...] z [...] września 1991 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] lub wszczęcie takiego postępowania z urzędu oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej tj. decyzji Wojewody z 1991r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu [...] maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jednak to ten podmiot powinien wykazać swój tytuł prawny do nieruchomości, w przeciwnym przypadku nie ma legitymacji do zainicjowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wbrew zarzutom skargi tytułu prawnego po stronie wnioskodawcy organ administracji nie ma obowiązku poszukiwać, zwłaszcza że chodzi o postępowanie nadzwyczajne. Rację ma skarżący, gdy twierdzi, że to na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia dowodów i ustalenia stanu faktycznego. Jednak zasada ta ma zastosowanie w przypadku prowadzenia postępowania z udziałem strony, której przymiot powinien być ustalony w pierwszej kolejności. Jeżeli ktokolwiek twierdzi, że decyzja komunalizacyjna naruszała jego prawa - to powinien te prawa udokumentować. W przeciwnym razie nie może skutecznie domagać się weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Wobec tego, skoro skarżący nie wykazał praw do działek, co do których postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, to nie może skutecznie zarzucać organowi, że naruszył art. 28 kpa i nie uznał go za stronę procesu. Wbrew zarzutom skargi, organ nie ma obowiązku poszukiwać elementów nieważności decyzji i prowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa musi być oczywiste a nie jedynie domniemane. Innymi słowy nieważności decyzji ostatecznej nie można domniemywać. Nie są też zasadne zarzuty skarżącego wskazujące na to, że organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Chociaż każde z postępowań nadzwyczajnych może być wszczynane z urzędu, jak i na wniosek strony, to działanie z urzędu pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Jeżeli organ nie znajduje podstaw do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego we własnym zakresie, nieuprawnione jest zarzucanie mu zaniechania działania w określonym kierunku. Trzeba też podkreślić, że skarżący błędnie wywodzi, że organ przesądził w sprawie wadliwość decyzji komunalizacyjnej w części, w której postępowanie zostało umorzone. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa uznając jej zarzuty za niezasadne.