I SA/Wa 540/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. M. w przedmiocie niewykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 267/19 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej D. M. sumę pieniężną w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.

D. M. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 267/19, mocą którego Sąd uwzględnił jej skargę na bezczynność i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 17 września 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 16 maja 2018 r. nr KOC/2192/Op/18 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo upływu terminu do rozpoznania sprawy i skierowanego do organu wezwania do wykonania wyroku, organ nadal pozostaje w bezczynności. Wobec tego wniosła o wymierzenie organowi grzywny; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2023 r. poz. 259); wydanie orzeczenia o nieistnieniu obowiązku ubiegania się o przyznanie emerytury przez osobę pobierającą zasiłek stały oraz o istnieniu po stronie skarżącej uprawnienia do zasiłku stałego od marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wysokości 604 zł miesięcznie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że mimo wydania przez Sąd ww. wyroku, organ nie rozpoznaje wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego odebrania skarżącej prawa do zasiłku stałego w związku z brakiem współdziałania w uzyskaniu emerytury. Tymczasem proponowane przez pracownika socjalnego formy współdziałania były nierozsądne i nieprzydatne, a istotne informacje ignorowane, co wynika z nowych okoliczności, które to wyszły na jaw w dniu 17 sierpnia 2018 r. i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z 16 maja 2018 r., a nieznanych organowi. W tej sytuacji wniosek o orzeczenie nieistnienia obowiązku ubiegania się o otrzymanie emerytury przez osobą pobierającą zasiłek stały, a tym samym istnienia uprawnienia skarżącej do zasiłku stałego od marca 2018 r. do sierpnia 2018 r. jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sadowego, bowiem postanowieniem z 24 lutego 2023 r. nr KOC/5618/Go/18 odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 267/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Kolegium i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 17 września 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 16 maja 2018 r., w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 8 listopada 2019 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Kolegium w dniu 11 marca 2020 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 25 marca 2020 r. Tymczasem organ dopiero postanowieniem z 24 lutego 2023 r. nr KOC/5618/Op/18 rozpoznał wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z 13 września 2022 r., którym wezwała Kolegium do wykonania wyroku z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 267/19. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W tej sytuacji zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego jest całkowicie niezasadny. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 8 listopada 2019 r. oraz fakt, że organ w dniu 24 lutego 2023 r. wydał postanowienie rozpoznające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 16 maja 2018 r., Sąd uznał, że grzywna w wysokości 3000 zł jest adekwatną sankcją dla Kolegium za niewykonanie ww. wyroku w terminie. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie, że po zwrocie przez Sąd w dniu 11 marca 2020 r. akt administracyjnych sprawy, organ nie tylko nie zakończył niezwłocznie postępowania (uczynił to niemal 3 lata później), ale też nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, czy też zgromadzenia materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem organ od otrzymania w dniu 11 marca 2020 r. odpisu prawomocnego wyroku z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 267/19, nie tylko nie zakończył postępowania w terminie wyznaczonym przez Sąd, ale również nie podjął żadnych czynności w sprawie, po czym dopiero w dniu 24 lutego 2023 r. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Do szybszego załatwienia sprawy organu nie skłoniło również wezwanie skarżącej z 13 września 2022 r. do wykonania ww. wyroku. Dopiero wniesiona do Sądu skarga (rozpoznawana obecnie) zmusiła organ do zakończenia postępowania. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że bezczynność organu po wydaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane niewykonywanie wyroków sądów. Pogląd ten jest konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzi bowiem do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy też o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1 500 zł, mimo że wniosek ten nie zawierał uzasadnienia. Funkcją art. 154 § 7 p.p.s.a. jest bowiem niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości działania organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu. Przyznana zatem kwota stanowić ma swego rodzaju rekompensatę za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ, mimo zobowiązania go przez Sąd do rozpoznania wniosku skarżącej z 17 września 2018 r., postępowanie to zakończył dopiero w dniu 24 lutego 2023 r. Przyznanie sumy pieniężnej stronie oczekującej przez lata na wykonanie przez organ administracji prawomocnego wyroku, ma przy tym uświadomić jej, że nie jest ona bezbronna, a sąd administracyjny dostrzegając negatywne konsekwencje, jakich strona doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jej sprawy, obejmuje ją swoją ochroną. Ustalając kwotę przyznanej sumy pieniężnej Sąd wziął jednocześnie pod uwagę, że choć bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, to jednak sprawa ta ostatecznie została przez organ zakończona, a wyrok wykonany. Za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek skarżącej o wydanie orzeczenia na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Przepis ten, przyznający sądom administracyjnym dodatkowo kompetencje do wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku, a zatem wydanie orzeczenia zastępującego akt lub czynność organu administracji, możliwy jest do zastosowania jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a.: 1) sąd administracyjny wydał wcześniej prawomocny wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo wyrok uchylający lub stwierdzający nieważność aktu lub czynności (art. 154 § 1 p.p.s.a.); 2) wyrok ten nie jest wykonywany przez organ administracji publicznej; 3) skarżący pisemnie wezwie organ do wykonania wyroku; 4) na orzeczenie przez sąd administracyjny "o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku" musi pozwalać "charakter sprawy" (art. 154 § 2 p.p.s.a.); 5) na orzeczenie przez sąd administracyjny "o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku" muszą również pozwalać "niebudzące uzasadnionych wątpliwości" okoliczności "stanu faktycznego i prawnego" sprawy (art. 154 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie ziściły się co najmniej dwie z ww. przesłanek. Po pierwsze, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 17 września 2018 r. zostało już przez organ zakończone postanowieniem z 24 lutego 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania. Po drugie zaś, w skardze skarżąca domaga się orzeczenia przez Sąd nieistnienia obowiązku ubiegania się o otrzymanie emerytury przez osobą pobierającą zasiłek stały, a tym samym istnienia uprawnienia skarżącej do zasiłku stałego od marca 2018 r. do sierpnia 2018 r. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczyła niewykonania wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 16 maja 2018 r., a zatem sprawy toczącej się w innym trybie (nadzwyczajnym) niż postępowanie pierwotne, którego wniosek o wznowienie dotyczył. Przesłanka charakteru sprawy wyłącza zatem orzekanie sądu administracyjnego w tej sprawie. Tym samym brak jest podstaw do orzekania o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub uprawnienia zgodnie z żądaniem skarżącej, a co za tym idzie w tym zakresie skarga podlega oddaleniu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie ar. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1-3 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.