I SA/Wa 534/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339), orzekło o przejęciu z dniem 1 września 1949 r. na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych położonych w gromadzie D., gm. Z., pow. [...] gruntów o łącznej powierzchni [...] ha z zabudowaniami drzewostanami, urządzeniami gospodarczymi wraz z przysługującymi tym gospodarstwom prawami i przynależnościami, wolne od długów i ciężarów z wyjątkiem służebności gruntowych, nie będące w faktycznym władaniu właścicieli wymienionych w załączonym do niego wykazie, w treści którego figuruje, m. in. gospodarstwo S. J. o obszarze [...] ha wraz z budynkami. N. C., jako następca prawny S. J., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, w części dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego jej ojca, zarzucając rażące naruszenie prawa w tym: art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r. Nr 45, poz. 416). Wskazała ponadto, że orzeczenie nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, przez co pogwałcono przepisy art. 23 - art. 25 rozporządzenia, a także błędne określenie trybu odwoławczego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954 r. Organ uzasadnił, że jak wynika z posiadanych dokumentów w dniu wydawania orzeczenia S. J. z rodziną zamieszkiwał w miejscowości D. gm. B. Natomiast miejscowość D., położona [...], miała charakter rolny i była nieruchomością ziemską. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., stanowiącego podstawę prawną orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w tych województwach w obrębie pasa granicznego oraz w powiatach tam wymienionych, jeżeli nie pozostawały w dniu orzekania w faktycznym władaniu właścicieli albo ich właściciele nie zamieszkiwali na miejscu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że wszystkie przesłanki wymienione we wskazanym powyżej art. 1 dekretu zostały spełnione, co uprawniało organ do wydania przedmiotowego orzeczenia. Nie budzi wątpliwości, że były właściciel S. J. wraz z rodziną został w 1947 r. przesiedlony w ramach Akcji [...], co bezspornie wynika z karty przesiedleńczej z dnia [...] lipca 1947 r. nr [...]. Potwierdziła to również strona w oświadczeniu wskazując, że S. i B. J., po przesiedleniu w 1947 r. do około 1960 r. zamieszkiwali w miejscowości D., gm. B. W chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia S. J. nie zamieszkiwał w miejscu położenia przejętych nieruchomości gruntowych, ani nimi faktycznie nie władał. Fakt położenia spornej nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego także nie budzi wątpliwości, gdyż powiat [...] przylegał bezpośrednio do granicy Państwa. Cały obszar tego powiatu, zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach państwa (Dz. U. z 1937 r., nr 11, poz. 83), został uznany za pas graniczny (art. 10 rozporządzenia). Przy czym przejęta nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską. Organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie ocena, czy zaskarżone orzeczenie o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa jest dotknięte wadą nieważności. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowym, za rażące naruszenie prawa można uznać takie naruszenie prawa, które wynika bezpośrednio i w sposób nie budzący wątpliwości z porównania treści decyzji (orzeczenia) i obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa. W świetle obowiązujących wówczas przepisów organy miały obowiązek przejąć nieruchomości spełniające wymagania określone w art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - tym samym nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. N. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wskazując zarzut rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, 7, 8, 10 i 12 k.p.a. przez to, że Wojewoda nie działa na podstawie przepisów prawa, nie kieruje się zasadą prawdy obiektywnej, nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, nie działa ani szybko, ani wnikliwie, ani też merytorycznie. Zarzuciła też naruszenie art. 61§ 4, art. 77, art. 104 i art. 156 k.p.a. oraz powtórzyła zarzuty z wniosku wszczynającego postępowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie nieważnościowym. Przy czym stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Może nastąpić jedynie, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej z przyczyn nieważności, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w tym przepisie. Jego celem jest stwierdzenie, czy kontrolowane orzeczenie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania. Podstawę materialnoprawną orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z 1954 r. stanowił art. 1 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Z powyższego wynika, że przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa była okoliczność, że nieruchomość ta była położona na terenie określonej jednostki administracyjnej oraz gospodarstwo nie pozostawało w faktycznym władaniu jego właścicieli. Innymi słowy skuteczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa danej nieruchomości położonej w obrębie pasa granicznego, albo na terenie jednego z wymienionych powiatów oraz dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego były uzależnione jedynie od zaistnienia przesłanki braku władania tą nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia ma zatem to, czy S. J. faktycznie władał przejętą nieruchomością ziemską i czy ewentualnie zamieszkiwał wówczas w miejscu położenia nieruchomości. Jak wynika z treści karty przesiedleńczej z dnia [...] lipca 1947 r. przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Oddział w B. wynika, że S. J. został przesiedlony na inne miejsce zamieszkania. Ponadto z treści pisma wnioskodawczyni z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. S. J. nie władał przedmiotową nieruchomością ziemską. Należy zatem stwierdzić, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że oceniane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. odpowiada art. 1 ust. 1 dekretu. Organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony przez wnioskodawczynię zarzut polegający na ogólnikowości sentencji ww. orzeczenia nie powoduje jego nieważności. Powyższe stanowiło bowiem naruszenie art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, ale nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, co jest przedmiotem tego orzeczenia (nieruchomości określone poprzez wskazanie ich dotychczasowych właścicieli), które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli ze stosownych wykazów hipotecznych, służących ustalaniu stanu prawnego nieruchomości - por. wyrok z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 324/12, orzeczenia.nsa.gov.pl. Wbrew stanowisku wnioskodawczyni w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, ponieważ w chwili wydawania kwestionowanego orzeczenia był znany właściciel przejmowanej nieruchomości. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że granice przedmiotowej nieruchomości zostały zatarte. Odnosząc się do kwestii doręczenia orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. Minister zwrócił uwagę, że na okres 30 dni miało być ono wywieszone w widocznym miejscu w Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Z. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Fakty te wynikają z jego treści. Co istotne wówczas obowiązująca procedura administracyjna dopuszczała wykonywanie takich czynności uważając je za doręczenie - art. 26 ust. 1 a) i b) oraz art. 26 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 1928 r. Natomiast zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 818/09, orzeczenia.nsa.gov.pl) ewentualny brak dokumentu potwierdzającego doręczenie nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 83 wskazanego uprzednio rozporządzenia organ wskazał, że przy zastosowaniu w niniejszej sprawie opisanego trybu doręczenia - tj. wywieszenia we właściwych urzędach na okres 30 dni - organ prawidłowo określił tryb wniesienia odwołania wskazując, że przysługuje ono w terminie 14 - dniowym po 30 dniach wywieszenia. Minister nie stwierdził, aby orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie D., stanowiącej byłą własność S. J., było obarczone jakąkolwiek z wad przewidzianych w art. 156 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. C., zarzucając rażące naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa - przez przyjęcie, że orzeczenie byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu a decyzja Wojewody [...] jest zasadna; 2) sabotowanie obowiązującego prawa, szczególnie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 12 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa - przez świadome i celowe orzekanie wbrew tym przepisom. W oparciu o powyższe wniosła: o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2015 r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ppsa. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest bezpodstawna, a jej uzasadnienie - pod względem prawnym - wręcz kompromitujące. Załatwienie przez Ministra Rolnictwa odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] nastąpiło w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub części przepisów regulujących stan prawny sprawy. Za szczególnie rażące w decyzji Ministra należy uznać to, że nie tylko neguje znaczną część obowiązującej w tym czasie procedury administracyjnej, ale i to, że w zakamuflowany sposób usiłuje usprawiedliwić ordynarne pogwałcenie tej procedury. Orzeczeniu brak jego osnowy, tj. szczegółowego określenia przedmiotu przejęcia (nr. parceli, ich wielkości, zabudowy, rodzaju tej zabudowy i ich wartości), co uniemożliwiało uzyskanie należnej nieruchomości zamiennej. Ponadto Minister przywołując procedurę doręczenia zastępczego, tj. stosowanego w przypadku niemożności doręczenia pisma do rąk własnych odbiorcy, pominął fakt braku informacji o tym, że zaistniała niemożność doręczenia orzeczenia adresatowi do rąk własnych. Minister "zapomniał" odnieść do faktu, że nie dochowano także procedury administracyjnej w trakcie postępowania przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. Orzeczenie o odjęciu prawa własności nosi zbiorowy charakter, czego w ogóle nie przewidywały przepisy prawa i co jest z natury niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. skarżąca odniosła się do twierdzeń Ministra podniesionych w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że wniesiona skarga jest w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu . Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954 r., dotyczącego przejęcia gospodarstwa rolnego S. J. po jego przesiedleniu w ramach akcji [...]. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Zgodnie bowiem z jego treścią mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że nieruchomość stanowiąca niegdyś własność S. J. położona jest na terenie wymienionym w tym przepisie. Z akt sprawy wynika także, że w/w nie władał przedmiotową nieruchomością albowiem w 1947 roku został przesiedlony w ramach akcji [...] i zamieszkiwał do ok 1960 r. w miejscowości D. gm. B. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej kontrolowane orzeczenie nie zostało także wydane z rażącym naruszeniem art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym należy uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych tego postępowania w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu , z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Wskazany wyżej przepis art.75 ust.1rozporządzenia wskazuje , że każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę , osnowę decyzji , oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Zdaniem Sądu, badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B z [...].10.1954r. spełnia wymienione warunki i zawiera elementy wymienione we skazanym przepisie. Wprawdzie opis przejmowanego mocą tego orzeczenia mienia jest ogólny, wymienia bowiem jedynie jego właściciela S. J. , powierzchnię gospodarstwa – [...] ha oraz informację o zabudowaniach , jednakże , co do zasady został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację , co z kolei przesądza , że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Argumenty organów administracji, że brak w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954r, określenia przedmiotu przejęcia w odniesieniu do S. J. nie spowodował skutku w postaci uniemożliwienia mu uzyskania innego gospodarstwa zagwarantowanego w art. 5 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. i tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w zakresie przejęcia na własność Państwa należącej do niego nieruchomości , nie zasługują natomiast na akceptację. Dla oceny legalności orzeczenia z dnia [...] października 1954r. nie mają bowiem żadnego znaczenia ewentualne późniejsze przydziały mienia nadane w wyniku wydania orzeczenia odejmującego dotychczasowemu właścicielowi prawo własności, skoro z perspektywy postępowania nadzorczego za wiążący należy uznać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenionego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie , jako nietrafny Sąd ocenił także zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W chwili wydawania kontrolowanego orzeczenia jego właściciel był bowiem znany z imienia i nazwiska co oznacza ,że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Podobnie Sąd ocenił zarzuty skargi odnoszące się do wadliwości dokonanego przez organ administracji doręczenia , podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy nadzoru. Wskazane rozważania przesądzają, że wniosek Skarżącej o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art.155 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.