I SA/Wa 513/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2021 r., nr DO.7.7613.416.2019.PJ, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania J. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 6 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z 24 listopada 1980 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 380 m2, stanowiącej współwłasność K.K. oraz A.W.. Pismem z 5 czerwca 2017 r. J.P. (następczyni prawna A.W.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 24 listopada 1980 r. w zakresie pkt I ppkt 1 decyzji. Decyzją z 22 listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r., nr [...]. Decyzją z 14 maja 2018 r., nr D0.8.6613.9.2018.PU, Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z 22 listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 6 czerwca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 380 m2, stanowiącej współwłasność K.K. oraz A.W. (pkt I ppkt 1 decyzji). Minister Rozwoju i Technologii uchylając (ww. decyzją z 1 grudnia 2021 r.) decyzję Wojewody [...] z 6 czerwca 2019 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie w sprawie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej "nowelizacja k.p.a."). Organ odwoławczy podkreślił, że przepisem art. 1 ww. ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Minister wskazał, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Wojewody [...] z 6 czerwca 2019 r. J.P. wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Organ odwoławczy stwierdził, że regulacja z art. 158 § 3 k.p.a. przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zatem, że przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) organ obowiązany jest ustalić, czy na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia). Mając powyższe na względzie Minister wskazał, że w aktach sprawy nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia (ewentualnie ogłoszenia) decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r., nr [...]. Natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia egzemplarza decyzji wywłaszczeniowej z 24 listopada 1980 r. opatrzonego przez organ wywłaszczeniowy w dniu 19 grudnia 1980 r. klauzulą ostateczności. Powyższa okoliczność dowodzi, w ocenie Ministra, że decyzja wywłaszczeniowa z 24 listopada 1980 r. została doręczona stronom przed dniem 19 grudnia 1980 r., jak również nie wniesiono od niej odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że z materiału dokumentacyjnego wynika, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r. został złożony przez J.P. pismem 5 czerwca 2017 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] 6 czerwca 2017 r.). Świadczy to o tym, że wniosek J.P. został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji, po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r. stało się bezprzedmiotowe a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 1 grudnia 2021 r. wniosła J.P. (z domu [...]) zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) ustanowionej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności oraz w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, 2) wynikającej z art. 7a k.p.a. zasady przyjaznej interpretacji przepisów, 3) art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, 4) art. 10 k.p.a. - zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, 5) art. 12 k.p.a. zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, 6) art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania, 7) art. 29 k.p.a. i 30 k.p.a. dotyczących strony postępowania administracyjnego i zdolności prawnej, 8) art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. w zakresie terminów prowadzenia postępowania administracyjnego, 9) art. 80, art. 81a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 77 § 4 k.p.a. dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie jej uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. [...] zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca dokonał zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (na co zwrócił uwagę Minister w zaskarżonej decyzji) poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 1491) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.) nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy oraz materiał dokumentacyjny, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). W aktach sprawy wprawdzie nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia (ewentualnie ogłoszenia) decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r., nr [...], jednakże (co istotne w ocenie Sądu) znajduje się kopia egzemplarza decyzji wywłaszczeniowej z 24 listopada 1980 r. opatrzona przez organ wywłaszczeniowy w dniu 19 grudnia 1980 r. klauzulą ostateczności. Tym samym zgodzić należy się z Ministrem, że prawidłowe jest przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa została doręczona (ogłoszona) przed dniem 19 grudnia 1980 r., jak również, że nie wniesiono od niej odwołania. Dalej z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] 6 czerwca 2017 r. (przekazany zaś do Wojewody [...] w dniu 12 czerwca 2017 r.) - czyli ponad 30 lat od doręczenia (ogłoszenia). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 listopada 1980 r., zostało zainicjowane wnioskiem po upływie 30 lat i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., to podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W konsekwencji Minister prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 1 grudnia 2021 r. Powyższy pogląd organu odwoławczego Sąd w pełni podziela. W konsekwencji Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374).