I SA/Wa 483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Gminy N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] - uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina N. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomość gruntową Skarbu Państwa, położoną na terenie gminy N., w obrębie ewidencyjnym nr [...] - J.(arkusz mapy 1), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , o pow. 5,230 ha, objętą księgą wieczystą [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] zawiadomieniem z 19 listopada 2014 r. poinformował Wójta Gminy N. i Starostę [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina N. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę, oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] , położoną w obrębie [...] - J.. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Gmina N. pismem z dnia 27 listopada 2014 r. poinformowała, iż nie jest zainteresowana pozyskaniem w trybie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa ww. działki gruntu nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej jako "ustawa Przepisy wprowadzające (...)" - stwierdził, że z dniem [...] maja1990 r. Gmina N. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości J., Gmina N.(obręb [...] - J., ark. mapy 1,) stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]. Na sutek odwołania wniesionego przez Wójta Gminy N. powyższa decyzja została uchylona decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] . Organ odwoławczy wskazał na uchybienia w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] oraz na nieznane wcześniej dowody w sprawie - wskazując na konieczność dokonania ich analizy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] - na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - stwierdził nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położnej na terenie gminy N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5,20 ha. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – Naczelnika Gminy N.. W dacie [...] maja 1990 r. działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa, a Naczelnik Gminy N. wykonywał w stosunku do niej władztwo administracyjne polegające m.in. na oddaniu jej w trwały zarząd i użytkowanie [...] ([...] ). Jednocześnie Wojewoda wykluczył, aby w sprawie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację nieruchomości z mocy prawa. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Naczelnik Gminy N. złożył odwołanie podnosząc, że nieruchomość położona w miejscowości J., działka nr [...], na dzień [...] maja1990 r. należała do Państwowego Funduszu Ziemi - zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...) nie podlega komunalizacji. Wskazał ponadto, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób należyty. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję Wojewody [...] w całości i odmówiła stwierdzenia, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina N. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej na terenie gminy N. w obrębie ewidencyjnym nr [...] - J.(arkusz mapy 1), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5,230ha, objętej księgą wieczystą [...]. W uzasadnieniu wskazała na art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Następnie podniosła, iż w przedmiotowej sprawie tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną nie jest kwestionowany. Skarb Państwa nabył prawo do tej nieruchomości przed dniem [...] maja1990 r., zaś podstawą wpisu prawa własności było postanowienie Sądu Rejonowego z [...] września 1970 r. sygn. akt [...] . Wyjaśniła też, że decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [..] października 1973 r. nr [...] przekazano na rzecz K. w L. nieruchomości rolne wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi obejmujące m.in. działkę nr [...] położoną w K.. Następnie działka ta - na mocy decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] października 1982 r. nr [...] - została przekazana w trwały zarząd i użytkowanie na cele rolnicze tj. urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych P. Wojewódzkiego Zarządowi w L. . W dalszej kolejności Urząd Gminy N. decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...] , orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obrębu K., a polegających na przeniesieniu nieruchomości objętej ww. decyzją z jednostki rejestrowej [...] – Państwowy Fundusz Ziemi do jednostki rejestrowej[...] i wpisaniu jako władającego Wojewódzki Zarząd [...] w L. . Z zaświadczenia Starosty [...] z dnia[...] października 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że Wojewódzki Zarząd [...] w L. wpisany był jako władający tą nieruchomością na dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...). Następnie Komisja wskazała, że - jak wynika z pisma Wójta Gminy N. z dnia 13 maja 2016 r. - nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w miejscowości J., objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. i zgodnie z jego ustaleniami leżała w terenie ogródków działkowych [...] . Ponadto podniosła, iż dla ustalenia, czy działka objęta zaskarżoną decyzją komunalizacyjną należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11 wskazała, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Natomiast działka gruntu nr [...] została przekazana w użytkowanie [...] . Jej przekazanie nastąpiło decyzją administracyjną wydaną m.in. na podstawie §3 ust. 1 lit. a oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1958 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1 poz. 1). Z brzmienia przepisu § 7 tego rozporządzenia wynika, że przekazywanie nieruchomości na cele produkcji rolniczej następowało w użytkowanie. Dlatego też, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, chociaż decyzja stanowi o przekazaniu nieruchomości "w trwały zarząd i użytkowanie", to z powołanej podstawy prawnej wynika, iż jej mocą zostało ustanowione użytkowanie. Jak wynika ponadto z brzmienia powołanego § 7 ust. 1 rozporządzenia, przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało na czas określony lub nieokreślony. Ponieważ decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] października 1982 r. nie stanowi, aby nieruchomość została oddana w użytkowanie na czas określony - należy zatem przyjąć, iż została oddana w użytkowanie na czas nieokreślony. W konsekwencji Komisja uznała, że [...] przysługiwał w dniu [...] maja1990 r. odpowiedni, przewidziany przepisami prawa, tytuł prawny do nieruchomości Skarbu Państwa. Działka objęta zaskarżoną decyzją nie należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - a więc w sprawie nie została spełniona przesłanka komunalizacyjną. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że uprzednie przekazanie nieruchomości w użytkowanie [...] pociąga za sobą uznanie, iż na dzień [...] maja1990 r. nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji publicznej. W związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. i odmawiająca stwierdzenia, że z dniem [...] maja1990 r. Gmina N. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej na terenie gminy N., w obrębie ewidencyjnym nr [...] - J.(arkusz mapy 1), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5,230 ha, objętej księgą wieczystą [...]. Materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest zatem, aby mienie to w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu [...] maja1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. O przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała natomiast (obowiązująca w dniu wejścia powyższej ustawy) treść art. 6 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości który stanowił, iż terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, należało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli natomiast określona nieruchomość w dniu [...] maja1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że jak słusznie zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym i oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną - a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż przedmiotowa działka była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa. Jak wynika ponadto z akt sprawy działka nr [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] października 1982 r. nr [...] została przekazana w trwały zarząd i użytkowanie na cele rolnicze tj. urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych [...] w L.. Podstawę prawną przekazania stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1958 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 1 poz. 1). Z brzmienia § 7 tego rozporządzenia wynika natomiast, że przekazywanie nieruchomości na cele produkcji rolniczej następowało w użytkowanie. Decyzja ta - pozostając w obiegu prawnym - wyklucza zatem możliwość skomunalizowania opisanej wcześniej działki nr [...]. [...] nie tylko bowiem faktycznie włada przedmiotową działką - co wynika choćby z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zgodnie z którym działka ta leży na terenie ogródków działkowych, ale legitymuje się również tytułem prawnym do tej nieruchomości tj. ww. decyzją z dnia [...] października1982 r. Również z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [..] maja 2016 r. wynika, iż [...] w L. wpisany był jako władający tą nieruchomością na dzień [...] maja1990 r. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Raz jeszcze podkreślić należy, że wbrew stanowisko skarżącego, przekazanie nieruchomości w użytkowanie wyłącza uznanie nieruchomości za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem. Komisja właściwie zastosowała i zinterpretowała przepisy obowiązującego prawa, rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała jego prawidłowej oceny - ustalając brak przesłanek do komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Podjętą zaś decyzję przekonująco uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu - a Sąd w całości podzielił jej stanowisko. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.