I SA/Wa 463/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi M. B., R. B.-S., K. M., J. B., K. B., A. B. de R., M.R. B., M. B., W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. nr KOC/6907/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 grudnia 2022 r. nr KOC/6907/Go/22, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 14 listopada 2022 r. nr KOC/6440/Go/22 stwierdzającą, że postępowanie - o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 2 kwietnia 1958 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] nr rej. hip. [...] - uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z 2 kwietnia 1958 r. zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku z 19 marca 1948 r. złożonego przez K. R., będącego właścicielem firmy pod nazwą [...]. Orzeczenie to zostało skierowane do wnioskodawcy K. R. na adres podany we wniosku i zostało przez niego odebrane w dniu 5 kwietnia 1958 r. Nadto kwestionowane orzeczenie zostało dołączone do wniosku Prezydium Rady Narodowej [...] o ujawnienie tytułu własności Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 kwietnia 1958 r. wpłynął do organu 9 stycznia 2013 r. Zatem Kolegium uznało, że postępowanie zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia orzeczenia i na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy. Wskazało, że zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych uprawnień ani nie nakłada na adresatów decyzji żadnych obowiązków – jedynie stwierdza skutek, który wystąpił z mocy prawa w postaci umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli: M. B., R. B., K. M., J. B., K. P., A. B., M. R., M. R., W. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy: - przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną ww. przepisie Konstytucji, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, - przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 2. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną ww. przepisie Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji obywateli państwa polskiego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 3. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej doprowadził do pozbawienia ochrony prawnej praw majątkowych skarżącej oraz do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 4. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 5. art. 156 § 2 kpa (brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 13 czerwca 1951 r. [w sprawie stwierdzeniem nieważności objęte zostało orzeczenie z 2 kwietnia 1958 r., a nie z 13 czerwca 1951 r.], w sytuacji, gdy przepis ten narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną ww. przepisie Konstytucji poprzez naruszenie zasad rzetelnego procesu legislacyjnego, tj. dokonania zmian w procedurze administracyjnej bez przeprowadzenia debaty publicznej oraz wysłuchania opinii środowisk zainteresowanych w sprawie, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i w konsekwencji pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]; 6. art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. [dalej jako: Konwencja Europejska] w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżącego wyrażonych w Konwencji Europejskiej, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 7. art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy działanie organu, tj. wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis ustawy nowelizującej narusza prawo skarżących do rzetelnego procesu sądowego określonego w Konwencji Europejskiej oraz prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w niej zarzutów, w szczególności dotyczące tego, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 kpa dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie wyżej wymienionych terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Zatem stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Celem powyższego rozwiązania prawnego, na co wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W świetle treści uzasadnienia wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi zaś najmniejszych wątpliwości, że ochrona praw jednostki i towarzysząca mu możliwość dochodzenia przez obywatela przysługujących mu praw nie mają charakteru absolutnego. Istnieją bowiem sytuacje, w których powinna istnieć możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej leży bowiem niejednokrotnie w interesie publicznym (społecznym), bo stabilizuje pewne stosunki prawne. Z tego zatem powodu, m.in. w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt K 20/09) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "(...) pomimo, iż instytucja dawności nie jest bezpośrednio przedmiotem regulacji konstytucyjnej, wartości, którym służy, mają walor konstytucyjny i leżą u podstaw norm wyrażonych w artykułowanej części Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie konstytucyjnym nie ulegało bowiem wątpliwości, że przedawnienie – jako instytucja mieszcząca się w pojęciu dawności może służyć ochronie konstytucyjnych praw podmiotowych oraz pewności obrotu (zob. np. wyrok o sygn. SK 9/98). Stanowisko to można niewątpliwie odnieść również do innej postaci dawności, jaką jest termin zawity (...)". Wskazać trzeba, że w porządku prawnym nie jest kwestionowana potrzeba wprowadzania ograniczeń czasowych w dochodzeniu przez obywateli ich praw i z tej przyczyny istnieją przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie lub przedawnienie. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o kwalifikowanych wadach nieważności decyzji gwarantuje zaś obywatelowi odpowiednią ilość czasu na dochodzenie tych praw. Nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzone ograniczenia czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) wykraczają poza ramy określone przez standardy demokratycznego państwa prawa. Powyższe stało się podstawą wprowadzenia przez prawodawcę w art. 156 § 3 kpa cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia takich spraw, będących w toku, merytorycznym rozstrzygnięciem. Wynika to wprost z zawartego w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego art. 2 ust. 2. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. przed dniem 16 sierpnia 2021 r. Wprawdzie wprowadzona 16 września 2021 r. omawianą nowelą zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest oczywiście korzystna i dogodna dla stron toczącego się w tym czasie postępowania nadzorczego, a dodatkowo – ze względu na brak stosownych przepisów przejściowych – może niejednokrotnie nasuwać wątpliwości interpretacyjne, ale – biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy – nie można było w tym przypadku pomijać znaczenia tej nowelizacji. Uwzględniając realia niniejszej sprawie, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego wszczętego wnioskiem z 9 stycznia 2013 r. dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 2 kwietnia 1958 r., doręczonego stronie postępowania w dniu 5 kwietnia 1958 r., z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (w dniu 16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 kpa), a postępowania w toku umarza się (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 kwietnia 1958 r. zostało zainicjowane wnioskiem z 9 stycznia 2013 r. i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2), co organ I instancji prawidłowo orzekł w decyzji, którą następnie utrzymało w mocy Kolegium decyzją zaskarżoną. Powyższy pogląd organów Sąd w pełni podziela. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Zatem na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Ponadto, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odmówiono przyznania określonego prawa, czekali 55 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6-letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut. Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych: np. wyroki TK z dnia 15 września 1998 r., K 10/98, z dnia 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego analiza procedury uchwalania aktu normatywnego, ponieważ od tego jest Trybunał Konstytucyjny. W tej sytuacji, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2. Sąd wskazuje, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, s. 28-37). Wskazać należy w tym miejscu na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z dnia 29 września 2008 r., SK 52/05; z dnia 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Istotne jest przy tym rozważenie czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej, a z drugiej - należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; z dnia 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Zatem okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stanowił wystarczający okres czasu na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas, aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, czyli od 12 maja 2015 r. winni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego. Biorąc zatem pod uwagę moment złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 kwietnia 1958 r., czyli 9 stycznia 2013 r., a więc ponad 50 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i treśc wyroku Trybunału Konstytucyjnego, trudno uznać, aby prawo skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. W istocie to zaniechanie skarżących doprowadziło do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, powoływane przez skarżących w skardze prawo do rekompensowania szkód, nie jest prawem absolutnym, gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim bowiem konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi opartego na wyprowadzeniu wadliwości decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 6 ust. 1 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Sąd zauważa, że Konwencja ta weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r., Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają więc zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Skarżący upatrują naruszenia wskazanych przepisów Konwencji w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji w umorzeniu postępowania nieważnościowego, co prowadzi do pozbawienia skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie. Zauważyć jednak należy, że w sprawie Pye przeciwko Wielkiej Brytanii Europejski Trybunał Praw Człowieka zajął się kwestią zgodności z art. 1 Protokołu nr 1 regulacji dotyczących przedawnienia powództw o zwrot nieruchomości. Przypomniał, że istnienie okresów przedawnienia w sprawach dotyczących szkód na osobie jest wspólną cechą systemów prawnych państw Konwencji. Służą one rozmaitym ważnym celom, w szczególności zapewnieniu pewności prawnej i ostateczności orzeczeń oraz ochronie ewentualnych pozwanych przed roszczeniami na tle wydarzeń z odległej przeszłości. (wyrok ETPCz z dnia 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Uzasadnieniem ich istnienia jest m.in. to, że trudno byłoby zwalczać niesprawiedliwości i zapobiegać niesprawiedliwościom, do których mogłoby dojść, gdyby sądy musiały rozstrzygać w sprawach wydarzeń z odległej przeszłości na podstawie dowodów, które wraz z upływem czasu stają się coraz mniej wiarygodne i kompletne. Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia przepisów Konwencji i art. 1 Protokołu Nr 1. Powyższe czyni skargę niezasadną, podniesione w niej zarzuty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności, jak i pozostających w zgodzie z normami ponadnarodowymi. W odniesieniu do wywodzonej w skardze niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z przepisami Konstytucji RP, Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygnaturze akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, wówczas strona będzie uprawniona na podstawie art. 145a kpa do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).