I SA/Wa 452/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg S. S. i S. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2022 r. nr DAP-WOSR-7280-102/2022/AP w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ II instancji", "Minister") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") nr [...] z [...] września 2022 r., znak: [...], odmawiającą potwierdzenia S. S., S. D. (dalej: "skarżący"), J. D., A. K., E. B. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...]. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. K., wnioskiem z [...] grudnia 2008 r., zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez J. K. i E. K. w postaci [...] ha gruntu w części zabudowanych domem mieszkalnym, stodołą i stajnią. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], potwierdził J. K. prawo do rekompensaty w [...] częściach. Wojewoda wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny [...] z [...] marca 2010 r. (sygn. akt [...]) spadek po E. K. na podstawie ustawy nabyli wprost J. K. w [...] części oraz dzieci: R. D. z domu K., J. K., M. K. i S. S. z domu K. po [...] części. Z kolei, z uwierzytelnionej kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1987 r. (sygn. akt [...]) spadek po J. K. nabył na podstawie testamentu notarialnego J. K. w całości. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wyjaśnił, że w odwołaniu J. K. wniósł o potwierdzenie prawa do rekompensaty również jego rodzeństwu, tj.: R. D., S. S. oraz M. K., jednakże z wniosku z [...] grudnia 2088 r. wynika jednoznacznie, iż J. K. występował wyłącznie we własnym imieniu. Z ww. wniosku nie wynika także aby J. K. występował w imieniu i na rzecz swojego rodzeństwa. M. K. i S. S. - pismami z [...] kwietnia 2020 r. - zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w [...] o informację dotyczącą prawa do rekompensaty z tytułu mienia zabużańskiego po ich dziadkach (M. i K. K.) i rodzicach: J. i E. K.. Wskazali, że brat J. K. poinformował ich, iż otrzymał należność wynikają z prawa do rekompensaty, tym samym wnoszą o informację jaka była to kwota oraz czy rekompensata ta należy się tylko jemu czy także pozostałemu rodzeństwu. S. D. (pismem z [...] kwietnia 2020 r.) oraz J. D. (pismem [...] grudnia 2020 r.) zwrócili się do Wojewody o wypłacenie należnej im rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia zabużańskiego, przysługującej ich matce R. D. (córce M. i K. K.). Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2022 r., znak: [...], odmówił S. S., J. D. oraz S. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...]. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że wniosek w części dotyczącej spadkobierców zmarłego [...] czerwca 2020 r. M. K. będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu odwołania S. S. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Minister wskazał, że organ I instancji powinien prowadzić jedno postępowanie wobec: S. S., S. D., J. D. oraz spadkobierców M. K., tj.: E. B., M. K. i A. K.. Organ II instancji powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, oraz stwierdził, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien poinformować ww., że przysługuje im wniosek o wznowienie postępowania sądowego zakończonego decyzją z [...] stycznia 2011 r. i wezwać strony do sprecyzowania żądań zawartych w pismach z [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] kwietnia 2020 r. i z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2022 r., znak: [...] - na podstawie art. 5 ust 3 pkt 2, art. 7 ust 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) - odmówił S. S., J. D., S. D., A. K., E. B. oraz M. K., potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. i E. K. nieruchomości w [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji rozstrzygał w oparciu o zgromadzony m.in. następujący materiał dowodowy: – oświadczenie świadka M. N. z [...] lipca 2009 r.; – oświadczenie świadka P. K. z [...] lipca 2009 r.; – decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., znak: [...], poświadczająca E. K. obywatelstwo polskie; – decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., znak: [...], poświadczająca J. K. obywatelstwo polskie; – postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1987 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po J. K. zmarłym w dniu [...] grudnia 1985 r. w [...] i ostatnio stale tam zamieszkałym, nabył na podstawie testamentu notarialnego z [...] lutego 1983 r., rep. [...], syn J. K. w całości; – postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2010 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po E. K. zmarłej w dniu [...] sierpnia 1982 r. w [...] i ostatnio stale tam zamieszkałej, nabyli na podstawie ustawy: wdowiec J. K. w [...] części oraz dzieci: R. D., J. K., M. K. i S. S., po [...] części każde z nich; – postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2021 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po M. K. zmarłym w dniu [...] czerwca 2020 r. w [...], ostatnio stale zamieszkałym w [...], nabyli na podstawie ustawy: córka E. B., syn M. K. oraz syn A. K., po [...] części każde z nich; – akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2021 r. Repertorium [...] numer [...], zgodnie z którym, spadek po R. D. zmarłej w dniu [...] maja 1996 r. w [...], nabyli na podstawie ustawy syn J. D. oraz córka S. D., po [...] części każde z nich. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda m.in. podważył wiarygodność oświadczeń z [...] lipca 2009 r. świadków P. K. i M. N., jako dowodów mających świadczyć o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ich rodzaju i powierzchni. W konkluzji uzasadnienia decyzji Wojewoda stwierdził, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r, pozwalające na wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Odwołanie od ww. decyzji złożyły S. S. i S. D.. Po rozpoznaniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2022 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji stwierdził, że Wojewoda prawidłowo prowadził jedno postępowanie wobec wszystkich stron przedmiotowego postępowania, tj. S. S., S. D., J. D., A. K., E. B. oraz M. K.. Z akt postępowania wynika natomiast, iż Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie, nie uwzględnił wskazania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do zakresu wezwania stron postępowania do sprecyzowania żądań zawartych w pismach z [...] kwietnia 2020 r. także z [...] kwietnia 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. Niemniej jednak należy zauważyć, że w odwołaniu z [...] października 2022 r. S. S. wskazała, iż zainicjowanie sprawy przez jedną uprawnioną osobę (w tym przypadku przez J. K.) ma również konsekwencje prawne dla pozostałych, nawet nieujawnionych sukcesorów. Z kolei, w odwołaniu z [...] października 2022 r. S. D. wskazała, że niniejsze postępowanie nie jest sprawą odrębną od sprawy prowadzonej z wniosku J. K.. Tak więc - jak stwierdził Minister - skarżący wywodzą swoje prawo do rekompensaty z wniosku z [...] grudnia 2008 r., który został złożony przez J. K.. Mając to na uwadze, zdaniem organu II instancji, należy przyjął, że pismami z [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. strony wystąpiły o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Dokonując oceny złożonych wniosków Minister podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. "potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r." Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony w terminie tylko przez J. K.. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie wobec zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem J. K. z [...] grudnia 2008 r. organ I instancji nie mógł przyjąć, iż wnioski skarżących zostały złożone w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Jednocześnie Minister podniósł, że powołana w decyzji Wojewody uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, co prawda zobowiązuje organ do prowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wobec wszystkich spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej, ale dotyczy to sytuacji w których postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. W przypadku zakończenia postępowania gwarancją realizacji tego prawa strony, wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a., jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na co wprost wskazano w ww. uchwale. W tej sprawie skarżący nie wystąpili o wzruszenie ostatecznej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tym samym należało przyjąć, że wnioski z [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 i [...] grudnia 2020 r. zostały złożone po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skargi na powyższe rozstrzygnięcie Ministra z 30 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły S. D. (pismem z [...] lutego 2023 r.) oraz S. S. (pismem z [...] lutego 2023 r.) – obie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. S. D. zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, że Wojewoda [...] nie wykonał nałożonych na niego w decyzji MSWiA z [...] czerwca 2022 roku, znak [...] obowiązków poinformowania uczestników postępowania o tym, że wobec faktu wydania wobec J. K. decyzji potwierdzającej jego prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie, stronom przysługuje prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania albo do sprecyzowania żądań inicjujących niniejsze postępowanie jako takich wniosków, w sytuacji gdy wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzje Wojewody [...] spowodowało zamknięcie stronom drogi do dochodzenia wznowienia postępowania w sprawie [...] wobec upływu 10-cioletniego terminu do domagania się wznowienia postępowania; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: to art. 7 art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ustęp 1 i 5 ustęp 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 104 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku znak [...] jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. i E. K. nieruchomości w [...], poza obecnymi granicami RP, mimo, że wniosek złożony przez J. K. w dniu [...] grudnia 2008 roku skutkował wszczęciem postępowania wobec wszystkich uprawnionych, a decyzja rozstrzygała jedynie prawo do rekompensaty przysługujące J. K., przez co należy uznać wydaną decyzję za decyzję częściową, nie zamykającą drogi do potwierdzenia prawa do rekompensaty pozostałym uczestnikom, co potwierdza Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że sprawa niniejsza została wszczęta i nie została zakończona wydaniem prawomocnej decyzji przed dniem 1 czerwca 2017 roku przez co należy przy jej rozpoznaniu stosować przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące przed tą datą. S. S. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik postępowania, tj: art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. ,art. 8 § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i zaniechanie rozpoznania podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu zarzutów przeciwko decyzji organu I instancji a w szczególności przyjęcie, że wniosek S. S. został złożony z uchybieniem terminu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: art. 5 ust. 1 i 2 ust. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że wniosek S. S. z kwietnia 2020, współspadkobiercy wraz z J. K. po E. i J. K. (którego prawo do rekompensaty zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...].01.2011) został złożony z uchybieniem terminu, podczas gdy uprawnienie do rekompensaty ma charakter jednolity, zaś różnicowanie sytuacji spadkobierców przez organ jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie w całości. Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 452/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi S. S. oraz S. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z [...] września 2022 r. utrzymująca decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r., odmawiającą potwierdzenia S. S., S. D., J. D., A. K., E. B. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...]. W niniejszej sprawie Wojewoda (w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) prawidłowo prowadził jedno postępowanie z udziałem wszystkich stron tego postępowania, tj. ww.: S. S., S. D., J. D., A. K., E. B. oraz M. K.. Kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę prawną odmowy uwzględnienia żądania w sprawie rekompensaty, wskazaną przez organy obu instancji, stanowi przepis art. 5 ust. 1 tej. ustawy, zgodnie z którym złożenie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty ograniczone zostało w czasie, tj. do 31 grudnia 2008 r. Po tej dacie, roszczenie wygasa. Zgodzić się należy z Ministrem, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zaniechał z kolei (zgodnie z zaleceniami organu II instancji zawartymi w decyzji z [...] czerwca 2022 r.) wyjaśnienia charakteru żądań zawartych w pismach z [...] kwietnia 2020 r., piśmie z [...] kwietnia 2020 r. oraz z [...] grudnia 2020 r., jednakże - w ocenie Sądu - naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przychylić należy się bowiem do stanowiska Ministra, że skarżące S. S. i S. D. (spadkobierczyni po R. D.) jak i pozostałe strony postępowania wywodzą swoje prawo do rekompensaty z wniosku J. K. z [...] grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez J. K. i E. K.. Tymczasem, organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2011 r., potwierdził J. K. prawo do rekompensaty w [...] częściach, wskazując, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2010 r. (sygn. akt [...]) spadek po E. K. na podstawie ustawy nabyli wprost J. K. w [...] części oraz dzieci: R. D., J. K., M. K. i S. S. po [...] części. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1987 r. (sygn. akt [...]) wynika zaś, że spadek po J. K. nabył na podstawie testamentu notarialnego J. K. w całości. Decyzja z [...] stycznia 2011 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu z [...] maja 2011 r. i jest ostateczna. Na mocy art. 16 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji administracyjnych wiąże strony i organy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17: "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy." W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wobec ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku J. K. uchwała ta nie ma zastosowania. Powyższe oznacza, że Wojewoda w obecnie rozpoznawanej sprawie nie mógłby zastosować konstrukcji współuczestnictwa materialnego, a więc nie mógłby ani uznać że sprawa nie została w całości rozpoznana gdyż pominięto pozostałych uprawnionych (poza J. K.) ani niejako "dołączyć" wniosków z 2020 r. i kolejnych uprawnionych i ponownie rozpoznać sprawę. Decyzja Wojewody jest ostateczna i prawomocna albowiem nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania z 2011 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra odpowiada więc prawu, albowiem organ właściwie przyjął w tej sprawie, że wnioski z [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. złożone zostały po terminie wskazanym w art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Trafnie wskazał Minister, że w takiej sytuacji strona, która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym w 2011 r. mogła złożyć wniosek o wzruszenie decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia wskazanych w skargach przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Niezasadne są wywody skarg na tle tej sprawy, związane z brakiem wnikliwej oceny zebranych dowodów. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi.