I SA/Wa 434/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania A. P. świadczenia wychowawczego na dziecko. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. A. P. [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę M. P., na okres świadczeniowy 2017/2018. Decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy [...] sierpnia 2017 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę M. P. na okres świadczeniowy 2017/2018 złożył mąż wnioskodawczyni P. P. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wnioskowane świadczenie zostało mu przyznane. W związku z tym z tym, iż oboje rodzice wnioskowali o to samo świadczenie wychowawcze i są w trakcie rozwodu, koniecznym było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stronami celem ustalenia, który z rodziców faktycznie zajmuje się dzieckiem. W wyniku przeprowadzonego wywiadu nie udało się jednak wyjaśnić tej kwestii. Ustalone zostało jedynie, że rodzice nie są pozbawieni praw rodzicielskich, zamieszkują wspólnie, oboje zajmują się wychowywaniem dziecka. Żadna ze stron nie posiada prawomocnego orzeczenia sądu o wyłącznej opiece nad dzieckiem, ani też prawomocnego wyroku w sprawie opieki naprzemiennej. Z tego względu organ uznał, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, iż świadczenie wypłaca się rodzicowi, który pierwszy złoży wniosek, w tym wypadku pierwszy wniosek złożył ojciec dziecka. Nie ma zatem podstaw do przyznania świadczenia matce dziecka. Od powyższej decyzji A. P. wniosła odwołanie, kwestionując w nim dokonane przez Burmistrza ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, tj. do końca września roku następnego, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Z kolei zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Kolegium podkreśliło, że złożenie większej ilości wniosków o to samo świadczenie, nigdy nie może powodować przyznania i wypłacenia przez organ większej ilości świadczeń na to samo dziecko. Analizowany przepis zawiera w sobie dwie normy prawne, w których dochodzi do zbiegu praw do świadczenia wychowawczego. W stosunku do każdej z nich ustawodawca ustalił odrębne reguły postępowania, pozwalające na jednoznaczne wskazanie, który z wnioskodawców jest właściwym beneficjentem świadczenia. Odmiennie jest traktowana sytuacja, gdy do organu zostaną skierowane wnioski o przyznanie świadczenia, które pochodzą od osób, które równocześnie sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem, od sytuacji, gdy o świadczenie występują osoby, z których każda z osobna wskazuje wyłącznie siebie jako osobę sprawującą faktyczną opiekę nad dzieckiem z pominięciem pozostałych. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie wystąpiła ta druga sytuacja, co uzasadniało konieczność ustalenia, czy faktyczna opieka nad dzieckiem jest sprawowana przez oboje wnioskodawców. Kolegium podkreśliło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie wykazało, iż to matka dziecka sprawuje wyłączną, faktyczną opiekę nad dzieckiem. Rodzice dziecka wprawdzie nie mieszkają razem, jednakże zamieszkują w jednym budynku wspólnie z dziećmi i oboje przyczyniają się do utrzymania dzieci. Wynika to także z załączonego przez A. P. postanowienia Sądu Okręgowego [...] w W. sygn. akt [...] z [...] października 2016 r., w którym Sąd zobowiązał P. P. do płacenia dalszego zabezpieczenia alimentów na rzecz dzieci, w łącznej kwocie [...] zł. Sąd jednocześnie wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia ma na celu jedynie zabezpieczenie normalnego funkcjonowania rodziny na wypadek złej woli ze strony powoda do dobrowolnego łożenia na dzieci. Z akt sprawy nie można wywnioskować, że ojciec uchyla się od obowiązków rodzicielskich. Ponadto w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. to P. P. przyznano, świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł. miesięcznie na dziecko M. P. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018r. Decyzja wydana została jeszcze przed złożeniem wniosku przez matkę dziecka. Wobec tego w sprawie ma zastosowane reguła, że świadczenie jest przyznawane i wypłacane temu z wnioskodawców, który pierwszy złoży wniosek. W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest zaś, że wnioskodawcą tym był ojciec dziecka. Na powyższą decyzję SKO A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organom: - przedwczesne przyznanie P. P. świadczenia wychowawczego na córkę, w sytuacji gdy w okresach wcześniejszych osobą pobierającą świadczenie była skarżąca, - niewzięcie pod uwagę tego, że skarżąca nie mogła złożyć przedmiotowego wniosku w pierwszych dniach sierpnia, z uwagi brak w tym okresie w OPS w [...] stosownych druków, - pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktu niepoinformowania strony przez OPS w [...] (w dniu składania wniosku) o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r. przyznającej przedmiotowe świadczenie mężowi P. P., - błędne ustalenie, iż zaświadczenie ze szkoły, które dołączył ojciec może stanowić dowód na okoliczność sprawowania przez niego opieki nad dzieckiem, - niewyciągnięcie wniosków z zapisu "Pracownik socjalny nie wskazał, który z rodziców faktycznie zajmuje się dzieckiem". Skarżąca podniosła również, że ojciec dzieci sporadycznie przyjeżdża do domu w K. Poza domem przebywa zarówno w dzień, jak i w nocy. Nie uczestniczy w opiece nad córkami i nie wywiązuje się w całości z zasądzonego obowiązku alimentacyjnego. Niezrozumiałym jest zatem zapis w uzasadnieniu decyzji, że "oboje zajmują się wychowaniem dziecka". P. P. wyprowadził się do swojej matki, a gdy przychodzi do mieszkania skarżącej, to wywołuje przy dzieciach awantury, kończące się niejednokrotnie interwencją Policji. Skarżąca uważa, że przyznanie P. P. świadczenia wychowawczego na młodszą córkę będzie stanowiło refundację jego obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie spór istniejący pomiędzy skarżącą A. P., a organami - Burmistrzem Miasta [...] i Samorządowym Kolegium w [...] zogniskował się wokół tego, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad córką M. P. Czy tym rodzicem jest P. P., czy A. P. Natomiast – zdaniem Sądu - organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpoznały zasadniczej dla sprawy kwestii, tzn. nie wyjaśniły, czy P. P. i A. P. (pozostający w związku małżeńskim, lecz będący w trakcie sprawy rozwodowej) wraz z dziećmi, w tym z M. P. (młodszą córką na którą wnioskowane jest świadczenie wychowawcze), tworzą rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Okoliczność ta ma pierwszoplanowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, ale na "dziecko w rodzinie". Trzeba wskazać, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawnego nowy rodzaj pomocy pieniężnej w postaci świadczenia wychowawczego odwołał się – co do zasady - do tradycyjnego modelu rodziny, w którym rodzice wraz z dziećmi zamieszkują razem, a dzieci pozostają na utrzymaniu rodziców. Wynika to z art. 2 pkt 16 ustawy, definiującego pojęcie rodziny na użytek tej ustawy. Skoro filarem ustawy jest rodzina stworzona z rodziców wspólnie zamieszkujących i pozostających na ich utrzymaniu dzieci, to liczbę dzieci należy ustalać biorąc pod uwagę nie wszystkie dzieci wnioskodawcy, ale te dzieci które tworzą wraz z wnioskodawcą rodzinę (art. 2 pkt 16 ustawy). Jeżeli chodzi o wyjaśnienie okoliczności dotyczącej tego, na utrzymaniu którego z rodziców pozostają dzieci kierunek ustaleń wskazuje art. 2 pkt 12 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w ustawie jest mowa o osobach pozostających na utrzymaniu oznacza to członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tychże osób. Z art. 2 pkt 12 i pkt 16 ustawy wynika, że na potrzeby spraw o przyznanie świadczenia wychowawczego ustawodawca w zakresie przesłanki "miejsca zamieszkania" odwołał się do faktu pozostawania przez członków rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym jako osób wspólnie zamieszkujących i utrzymujących się z połączonych dochodów. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie pomiędzy P. P., a A. P. istnieje wyraźny spór o to, u którego z rodziców zamieszkują małoletnie dzieci, w tym M. P. We wniosku z [...] sierpnia 2017 r. P. P. wskazał, że M. P. pozostaje w jego rodzinie. Z kolei we wniosku z [...] sierpnia 2017 r. A. P. wskazała, że M. P. pozostaje w jej rodzinie. Zdaniem Sądu, okoliczność ta generuje spór cywilny z zakresu prawa rodzinnego. Spory wynikłe na tle stosunków między rodzicami rozstrzygają zaś sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej (art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ przyznający świadczenie wychowawcze, w przypadku sporu rodziców, co do miejsca zamieszkania ich dzieci, nie może tej okoliczności rozstrzygać. Wynika to z art. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ przyznający świadczenie wychowawcze nie został zobowiązany do weryfikacji danych dotyczących adresu zamieszkania, czy miejsca zamieszkania wnioskodawców i członków ich rodzin. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że w postanowieniu z [...] października 2016 r. sygn. akt [...] (opatrzonym rygorem natychmiastowej wykonalności, co do pkt 1) Sąd Okręgowy [...] w W. orzekał w sprawie rozwodowej między małżonkami A. i P. P. w przedmiocie zabezpieczenia alimentów na rzecz dzieci. W sprawie tej sąd powszechny ustalił okoliczności dotyczące zamieszkiwania A. i P. P. i ich dzieci, aby następnie orzec o zabezpieczeniu alimentów na czas trwania sprawy rozwodowej. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że małżonkowie P. nie zamieszkują razem. Sąd powszechny ustalił, że P. P. zamieszkuje w części domu zamieszkiwanej przez jego rodziców (na pierwszej kondygnacji domu) i prowadzi z nimi wspólne gospodarstwo domowe, przekazuje rodzicom część posiadanych dochodów i opłaca koszty utrzymania całego domu. Z kolei A. P. zamieszkuje wraz z dziećmi w tym samym domu (na drugiej kondygnacji) i sprawuje nad córkami codzienną opiekę, a małoletnie pozostają pod stałą pieczą matki. Przeważającą część bieżących kosztów utrzymania dzieci ponosi matka. Ojciec przyczynia się do utrzymania córek poprzez sporadyczne, większe zakupy dla dzieci. Opłaca też w całości koszty utrzymania domu. W konsekwencji Sąd w pkt 1 wyroku orzekł, w jaki sposób P. P. ma partycypować w kosztach utrzymania córek. Sąd zobowiązał P. P. do płacenia alimentów na rzecz córek do rąk A. P. Jest to istotny dowód w niniejszej sprawie, z którego wynikają okoliczności dotyczące zamieszkiwania A. i P. P. i ich dzieci. Z analizy treści kwestionariuszy rodzinnych wywiadów środowiskowych, sporządzonych z udziałem A. P. i P. P. oraz ich oświadczeń wynika, że w zakresie okoliczności dotyczących zamieszkiwania tychże osób sytuacja nie uległa zasadniczej zmianie, z tym zastrzeżeniem, że obecnie P. P. zamieszkuje wyłącznie z matką. Z powyższych dowodów wynika, że A. P. tworzy rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, z córkami, w tym z M. P. Z tych dowodów wynika też, że A.P. wraz z córkami utrzymuje się ze swoich dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę. Rodzice M. P. nie łączą swych dochodów. P. P. wspomaga utrzymanie córek, co czyni ze swoich dochodów z wynagrodzenia za pracę i z prowadzonej działalności gospodarczej. Zatem to A. P. jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. M. P. jest bowiem dzieckiem w rodzinie skarżącej, co uszło uwadze organom orzekającym w administracyjnym toku instancji. W ocenie Sądu, uszło uwadze organów, że w niniejszej sprawie weryfikacja okoliczności dotyczących sprawowania faktycznej opieki nad M. P., o której mowa w art. 15 ust. 1 i art. 22 ustawy nie miała istotnego znaczenia. O zbiegu praw rodziców do świadczenia wychowawczego, odnoszących się do tego samego dziecka można mówić dopiero wówczas, gdy oboje rodzice, jak i ich dzieci tworzą rodzinę, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. A więc wszyscy członkowie rodziny wspólnie zamieszkują i utrzymują się z połączonych dochodów (pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym). Art. 2 pkt 16 ustawy nie odwołuje się bowiem do definicji zamieszkiwania z art. 25 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dodanie w art. 2 pkt 16 ustawy do wyrażenia "zamieszkujące" zwrotu przysłówkowego "wspólnie" wskazuje na łączenie zamieszkiwania z prowadzeniem przez rodziców dziecka wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zarówno Burmistrz Miasta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydały swe decyzje z mającym wpływ na wynik sprawy istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w zw. z art. 2 pkt 12 i 16 oraz art. 5 ust. 1 ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną w zakresie tego, który z rodziców tworzy rodzinę z córkami, w tym z M. P. i który z rodziców jest wobec tego uprawniony do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Organ I instancji rozważy też jakie środki prawne podjąć w ukształtowanym w niniejszej sprawie stanie prawnym, aby w stosunku do A. P. mogła być wydana merytoryczna decyzja, uwzględniająca jej wniosek z [...] sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, wnioskodawczego z tytułu wychowywania i opieki nad M. P. jako drugim dzieckiem w rodzinie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.