I SA/Wa 420/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4000-2436/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 22 grudnia 2022 r., nr SKO.4000-2436/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jak: "Kolegium", organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Z. H. (dalej również jak: "wnioskodawca", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej również jako: "organ I instancji") z 7 listopada 2022 r., nr OPS.8128/DW/1062/22, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 25 sierpnia 2022 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek Z. H. o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazał, że głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym jest kocioł na paliwo stałe zasilany paliwami stałymi, zgłoszony lub wpisany do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Do akt sprawy dołączył deklarację z 12 maja 2022 r. dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, z której wynika, że w budynku zainstalowany i eksploatowany jest kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy, funkcja: c.o. W deklaracji wnioskodawca wskazał, że paliwem stałym stosowanym w kotle jest drewno kawałkowe. Burmistrz Miasta i Gminy L. decyzją z 7 listopada 2022 r odmówił Z. H. przyznania dodatku węglowego. Z. H. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że z powodu błędnie wypełnionej deklaracji odmówiono mu wypłaty dodatku węglowego. Podczas składania deklaracji omyłkowo zaznaczył wykorzystywany opał - drewno, który nie jest wystarczającym źródłem energii. Odwołujący zaznaczył, że mieszka w budynku, którego głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Aby odpowiednio ogrzać budynek, szczególnie w okresie zimowym, konieczne jest palenie węglem. Drewno wykorzystywane jest głównie do rozpalenia oraz przepalenia w cieplejszym okresie. Decyzją z 22 grudnia 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że do otrzymania dodatku węglowego niezbędne jest wykazanie w ewidencji CEEB, iż w kotle na paliwo stałe stosowane jest paliwo wymienione w art. 2 ust. 3 ustawy, tj. węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Z. H. deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw zgłosił do centralnej ewidencji emisyjności budynków 12 maja 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego z deklaracji tej jednoznacznie wynika, że w budynku zainstalowany i eksploatowany jest, poza ogrzewaniem elektrycznym/bojlerem elektrycznym, kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy (funkcja: c.o.), a w deklaracji wskazano, iż w kotle stosowane jest paliwo w postaci drewna kawałkowego. Przy czym ww. deklaracja została złożona w terminie przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, tj. do 11 sierpnia 2022 r. Kolegium stwierdziło, że wykazane przez Z. H. w deklaracji z dnia 12 maja 2022 r. źródło ciepła nie jest zasilane paliwem zawartym w katalogu paliw stałych wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym uprawniających do przyznania wnioskowanego dodatku. Przy czym kolejna deklaracja CEEB została złożona przez wnioskodawcę 25 sierpnia 2022 r. i wykazano w niej, że w budynku zainstalowany i eksploatowany jest poza ogrzewaniem elektrycznym/bojlerem elektrycznym, kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy (funkcja: c.o.), w którym stosowane jest paliwo stałe w postaci węgla i paliw węglopochodnych oraz drewno kawałkowe. Z treści tej deklaracji jednoznacznie wynika, iż dokonano zmiany (korekty) danych w zakresie rodzaju stosowanych w kotłach paliw stałych tj. w rubryce B03 do wykorzystywanego drewna kawałkowego dodano węgiel i paliwa węglopochodne. Jednakże ww. zmodyfikowana deklaracja wnioskodawcy uprawniająca do otrzymania dodatku węglowego została złożona po terminie przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, tj. po 11 sierpnia 2022 r. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że w przypadku, gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do pobrania dodatku węglowego - w niniejszej sprawie zastąpienie drewna kawałkowego innym paliwem stałym w postaci węgla i paliw węglopochodnych - świadczenie to nie może być przyznane. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że nowe zasady wprowadzone przepisami ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) umożliwiają przyznanie dodatku także gdy źródło ogrzewania zostało wpisane/zgłoszone do CEEB po 11 sierpnia 2022 r. lub w ogóle nie zostało wpisane/zgłoszone do CEEB. Nie mniej jednak w ocenie organu odwoławczego znowelizowane przepisy w dalszym ciągu nie przewidują możliwości przyznania dodatku węglowego w przypadku gdy po 11 sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja jest dokonywana wyłącznie w celu nabycia prawa do tego dodatku. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji błędnej daty złożenia przez wnioskodawcę pierwszej deklaracji nie stanowi podstawy do uchylenia tej decyzji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że słusznie organ I instancji przyjął, iż skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku węglowego. W skardze na decyzję Kolegium z 22 grudnia 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i wniósł o przyznanie mu dodatku węglowego. Wyjaśnił, że z powodu błędnie wypełnionego zgłoszenia do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków z 22 czerwca 2022 r., które zostało przez niego skorygowane po 11 sierpnia 2022 r. otrzymał odmowę przyznania dodatku węglowego. Podczas składania zgłoszenia omyłkowo zaznaczył wykorzystywany opał - drewno, które nie jest wystarczającym źródłem energii. Wskazał, że mieszka w budynku, którego głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe i aby odpowiednio ogrzać budynek, szczególnie w okresie zimowym, konieczne jest palenie węglem. Drewno skarżący wykorzystuje głownie do rozpalania w piecu oraz przepalania w cieplejszym okresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141), według którego, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków ( Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podniósł, że we wniosku o wypłatę dodatku węglowego skarżący wskazał jako główne źródło ogrzewania kocioł na paliwo stałe, jednakże w pierwszej deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, podał , że w kotle stosowane jest paliwo w postaci drewna kawałkowego. Organ stwierdził przy tym, że dokonana w dniu 25 sierpnia 2022 r. korekta przedmiotowej deklaracji polegająca na wskazaniu źródła centralnego ogrzewania w postaci kotła na paliwo stałe (węgiel i paliwa węglopodobne oraz drewno kawałkowe), nie mogła skutkować przyznaniem przedmiotowego świadczenia, gdyż dokonano modyfikacji złożonej deklaracji po dniu 11 sierpnia 2022 r. (art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym). W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podkreślenia wymagało, że mocą ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236), w dniu 3 listopada 2022 r. wszedł w życie przepis art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym, według którego, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z całokształtu powołanych regulacji wynika jasno, że zmierzają one - przy odformalizowaniu procedury - do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując, organy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471), projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w wyniku korekty deklaracji dokonanej przez skarżącego, główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków w dniu 25 sierpnia 2022 r. Cytowany wyżej art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym, który wszedł w życie przed datą wydania zaskarżonej decyzji, powinien zatem mieć zastosowanie przy rozpoznaniu odwołania, w którym była mowa o złożeniu przedmiotowej korekty deklaracji. Z tego bowiem powodu, że omawiane źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., w celu rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, po wejściu w życie wymienionego przepisu, zaistniał obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalającego, czy źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącego w deklaracji CEEB i we wniosku, a także stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organy nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast. ustawy o dodatku węglowym. Nie wezwały skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej faktur za zakup węgla. W wyniku niezastosowania powyższego przepisu, organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził, że dokonana w dniu 25 sierpnia 2022 r. korekta przedmiotowej deklaracji polegająca na wskazaniu źródła centralnego ogrzewania w postaci pieca na paliwo stałe (węgiel i drewno), nie mogła skutkować przyznaniem przedmiotowego świadczenia, gdyż dokonano modyfikacji złożonej deklaracji po dniu 11 sierpnia 2022 r. W konsekwencji stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym, poprzez jego niezastosowanie, a w następstwie tego organ naruszył art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, że uzupełnienie wymienionych ustaleń wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, konieczne było również uchylenie – przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia ustaleń i przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie.