I SA/Wa 377/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 6900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], Minister Rozwoju (powoływany dalej również jako: "Minister", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (powoływanego dalej również jako: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji", "organ wojewódzki") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], ustalającą na rzecz S. N. i B. N. odszkodowanie w wysokości [...] zł, za prawo własności nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od "ronda" z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], w ramach zadania pod nazwą: Przebudowa ul. [...] na odcinku od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...]". Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Rozbudowa ul. [...] na odcinku od "ronda" z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pod nazwą Przebudowa ul. [...] na odcinku od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...]. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana m.in. na terenie nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], działka nr ew. [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], wydzielona z działki nr ew. [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 12, art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r, poz.1474 - powoływanej dalej jako: "specustawa") oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.- powoływany dalej jako "kpa") orzekł o ustaleniu na rzecz małżeństwa S. N. i B. N. odszkodowania we wskazanej wyżej wysokości, za prawo własności nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], obręb [...], dz. nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego. W pkt 2 decyzji orzeczono o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta [...] do jego wypłaty na rzecz ww. właścicieli nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., decyzją z [...] grudnia 2019 r., Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie był operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r., obarczony licznymi błędami i nieścisłościami. Minister zauważył, że dokonując oceny prawidłowości operatu, należało mieć na uwadze przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, powoływanej dalej jako: "ugn") i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie"). Analizując zgodność tego dokumentu z przepisami § 36, § 55 i § 56 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 i art. 154 ugn, organ odwoławczy stwierdził, że zawiera on szereg wad i nieprawidłowości, uniemożliwiających jego wykorzystywanie w celu prawidłowego ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego biegła sporządzająca operat szacunkowy nie dochowała należytej staranności przy jego przygotowywaniu, co mogło rzutować w sposób istotny na wskazaną w efekcie wartość nieruchomości. W ocenie Ministra opinia rzeczoznawcy majątkowego T. S. budzi liczne wątpliwości interpretacyjne, a jej treść jest wewnętrznie sprzeczna, niejasna i nielogiczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakwestionowano również ocenę prawidłowości odmowy powiększenia przez Wojewodę odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy. Wskazano na brak w aktach sprawy dowodu doręczenia właścicielom zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co w konsekwencji oznaczało brak prawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji, czy dotychczasowi właściciele nieruchomości wydali ją w terminie określonym art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Organ odwoławczy ocenił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do licznych uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, co w odniesieniu do charakteru postępowań odszkodowawczych obliguje go do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec wyżej wskazanych okoliczności, Minister – powołując się w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. na przepis art. 138 § 2 kpa – uchylił decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej i podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz zbadania, czy w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy doszło do wydania nieruchomości inwestorowi. W zaskarżonym akcie Ministra zawarto pouczenie, że decyzja jest ostateczna, a strona niezadowolona z jej treści może, na podstawie art. 64a i art. 64c § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. powoływana dalej jako: "ppsa") wnieść sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Ministra Rozwoju, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Następnie, postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 113 § 1 kpa, sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z [...] grudnia 2019 r. w ten sposób, że: w miejscu powołania się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powinno być: art. 138 § 2 Kpa oraz w miejscu gdzie jest: "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r." powinno być: "uchylam zaskarżoną decyzję Wojewody [...] [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Minister wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że wolą organu było zastosowanie art. 138 § 2 kpa i uchylenie decyzji odszkodowawczej. Następnie postanowieniem z [...] lutego 2020 r., po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy wyżej wskazane postanowienie, podtrzymując zawarte w nim stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 947/20 stwierdził nieważność postanowień Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. i z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu Sąd ocenił, że dokonanie przez Ministra sprostowania własnej decyzji z [...] grudnia 2019 r. stanowi rażące naruszenie art. 113 § 1 kpa, gdyż wskazanie w decyzji nowej podstawy prawnej oraz nowego rozstrzygnięcia, nie stanowiło oczywistej omyłki pisarskiej. Pismem z [...] stycznia 2020 r. skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r., nr [...] wniósł Prezydent [...]. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia, którego istota diametralnie różni się od motywów zawartych w uzasadnieniu decyzji, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, bądź o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest ona konieczna, gdyż samo sprostowanie błędów i omyłek na podstawie art. 113 § 1 kpa nie może mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia prostującego nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. Nawet po uwzględnieniu skargi wniesionej na postanowienie Ministra z [...] lutego 2020 r. i stwierdzeniu przez Sąd jego nieważności, decyzja z [...] grudnia 2019 r., pozostanie w obiegu prawnym, co w odniesieniu do wskazanych przez organ odwoławczy uchybień związanych ze sporządzaniem wyceny nieruchomości będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z [...] lutego 2020 r., Minister Rozwoju udzielił odpowiedzi na wyżej opisaną skargę Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r. i uznając ją za sprzeciw od decyzji, wniósł o jego odrzucenie, jako złożonego z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika wola organu, którą było zastosowanie art. 138 § 2 kpa a w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu. Minister powołał się na sprostowanie treści spornej decyzji postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., co w jego ocenie skutkowało konwalidacją zawartych w niej omyłek i nie przekroczyło dopuszczalnego zakresu sprostowania. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Aktem tym organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], ustalającej na rzecz S. N. i B. N. odszkodowanie w wysokości [...] zł, za prawo własności nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy posiada kompetencje wydania decyzji, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Alternatywnie organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2 cyt. przepisu). W ocenianym stanie faktycznym bezspornym jest, że Minister w części dyspozytywnej wydanego aktu powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa - a więc utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego, ustalającą odszkodowanie za prawo własności nieruchomości, a następnie – jak wynika z treści uzasadnienia – uchylił tę decyzję i przekazał ją do ponownego rozpoznania (stosując dyspozycję przepisu art. 138 § 2 kpa). Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe i niepodlegające konwalidacji poprzez wydanie postanowienia o sprostowaniu decyzji, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 947/20, mocą którego wyeliminowano z obiegu prawnego wydane w niniejszej sprawie postanowienia Ministra z [...] stycznia 2020 r. i z [...] lutego 2020 r. Uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie całkowitej sprzeczności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem nie wiadomo jaką w istocie decyzję podjął organ. Prawidłowa decyzja organu odwoławczego powinna zawierać elementy wskazane w art. 107 kpa, stanowić spójną, pozbawioną wewnętrznej sprzeczności całość. Osnowa rozstrzygnięcia organu ma jednoznacznie obrazować wolę organu, z uwzględnieniem wskazania prawidłowej podstawy prawnej, której motywy i oparcie w stanie faktycznym organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu. Stosownie do treści art. 107 § 1 kpa decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Decyzja administracyjna jest więc aktem prawa o ściśle określonej treści i formie. Przywołany wyżej art. 107 kpa wylicza podstawowe części składowe, jakie decyzja powinna zawierać. Zalicza się do nich między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to integralna część decyzji, której zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia określonego dyspozytywną częścią tego aktu. Rozstrzygnięcie, powoływane również jako osnowa sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 kpa) ma być odzwierciedleniem woli organu - stanowiąc o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do prawa lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie toku myślenia skutkującym zastosowaniem tego, a nie innego przepisu prawa (określonego w sentencji), czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18). Argumentację Ministra Rozwoju, że z samego uzasadnienia kwestionowanej decyzji oraz z pouczenia o jej środkach zaskarżenia strona wywodzić ma intencję zastosowania art. 138 § 2 kpa, w sytuacji, gdy część dyspozytywna aktu wyraźnie wskazuje na art. 138 § 1 pkt 1 kpa jest oczywiście nietrafiona. Decyzja administracyjna powinna charakteryzować się jednoznacznością i wewnętrzną spójnością. Nie można uznać za prawidłową sytuacji braku odniesienia oceny prawnej zawartej w części dyspozytywnej do motywów wskazanych w uzasadnieniu, a tym bardziej zaakceptować sprzeczności pomiędzy osnową decyzji i zawartymi w jej uzasadnieniu wyjaśnieniami oraz pouczeniem. Sąd podkreśla, że każde rozstrzygnięcie organu powinno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy, a intencje Ministra zawarte w decyzji nie mogą mieć charakteru dorozumianego i zmuszać stron do ich wyinterpretowania z części aktu, które z założenia winny być spójne. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że oceniana decyzja Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 4-7 kpa, brak jest bowiem możliwości uznania jej za akt, charakteryzujący się merytoryczną spójnością, integralnością i jednoznacznością. Równoczesne wskazanie w niej dwóch, alternatywnych podstaw prawnych (art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 138 § 2 kpa) powoduje sytuację, w której treść uzasadnienia i pouczenia o środkach zaskarżenia przeczy ocenie zawartej w osnowie decyzji. Zdaniem Sądu, wobec wykazania sprzeczności zaskarżonego rozstrzygnięcia z treścią motywów jego uzasadnienia, uznać trzeba, że decyzja Ministra z [...] grudnia 2019 r. narusza w sposób istotny art. 107 § 1 pkt 4-7 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien zastosować się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rzeczą Ministra jest ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie, adekwatnej do okoliczności sprawy, decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 kpa, a więc zawierającej rozstrzygnięcie zgodne z motywami wskazanymi w uzasadnieniu i prawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego (1.500 zł) i kosztów działania pełnomocnika (5.400 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).