I SA/Wa 343/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. J. i W. J. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., odmówiła D. i W. J. wszczęcia postępowania w zakresie odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu konieczność opuszczenia lokalu mieszkalnego. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy: D. i W. J. w dniu [...] listopada 2018 r., złożyli do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, wniosek o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za opróżnienie zajmowanego lokalu, w następstwie reprywatyzacji nieruchomości przy ul. [...] w [...], żądając po 25 000 zł., oraz umożliwienia wykupienia mieszkania, w którym obecnie przebywają. Wnioskodawcy wskazali, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] zamieszkiwali od 1991 roku. W lokalu tym dokonywali remontów, licząc na możliwość jego późniejszego wykupu od gminy. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. wypowiedziano wnioskodawcom najem zajmowanego pomieszczenia. Obecnie mieszkają w lokalu otrzymanym z zasobów gminy. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmówiła wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Komisja wskazała, że przesłanki formalne oraz tryb postępowania w przedmiocie odszkodowania lub zadośćuczynienia opisanego w art. 33 określa art. 34 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), dalej "ustawa". Zgodnie z nim odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33 ustawy Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie. Wniosek o odszkodowanie lub zadośćuczynienie winien być złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 33 ustawy, osobie zajmującej lokal nieruchomości warszawskiej będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, przysługuje od m. st. Warszawy odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju lub podwyższono czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w stosunku do czynszu określonego na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jeżeli spowodowało to istotne pogorszenie jej sytuacji materialnej. Komisja wskazała, że wniosek o odszkodowanie lub zadośćuczynienie składa się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Komisji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy, stała się ostateczna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy decyzje Komisji, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3 oraz postanowienia są ostateczne. Organ stwierdził, że wnioskodawcy D. J. i W. J., nie mogą skorzystać z uprawnienia określonego w przepisie art. 33 oraz 34 ustawy. Wprawdzie w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w [...] Prezydent [...] w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której z dniem [...] maja 2006 r. udziały w przedmiotowej nieruchomości zostały zwrócone jej nowym właścicielom. Jednakże powyższa decyzja Prezydenta [...] nigdy nie była przedmiotem badań Komisji. W stosunku do tej nieruchomości nie prowadzono również postępowania sprawdzającego, ani też postępowania rozpoznawczego. W związku z brakiem decyzji Komisji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, dającej podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z art. 33 i 34 ustawy, nie została spełniona podstawowa przesłanka do ubiegania się o przyznanie odszkodowania i/lub zadośćuczynienia. Komisja podkreśliła, że nie oceniała, czy wnioskodawcy zostali dotknięci dolegliwymi skutkami wydanej w styczniu 2006 r. w stosunku do zamieszkiwanej przez nich nieruchomości decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż na obecnym etapie brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia ich wniosku o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia. D. J. i W. J. na powyższe postanowienie złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Komisji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wskazali, że przez lata łożyli na nieruchomość, w której mieszkali. Remontowali ją. Potem zostali "sprzedani" razem z kamienicą. Nowi właściciele utrudniali skarżącym życie, zmuszali do wyprowadzki. Wszystkie dokumenty i faktury, które przedłożyli w Ministerstwie Sprawiedliwości, wskazywały na kilkukrotne podwyższanie skarżącym czynszu za zajmowany przy ul. [...] lokal. Wobec powyższego, oczekują odszkodowania i zadośćuczynienia za doznane krzywdy. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, wszczęcia postępowania w zakresie przyznania skarżącym odszkodowania i zadośćuczynienia za nieprawidłową reprywatyzację nieruchomości warszawskiej. W powołanym art. 61a § 1 k.p.a ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14, CBOSA. W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Komisja uznała brak podstaw prawnych uzasadniających żądanie strony tj. wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy, dającej podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z art. 33 i 34 ustawy. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Jak słusznie bowiem wskazał organ, nie została spełniona podstawowa przesłanka do ubiegania się o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia. Przesłanką tą było toczące się przed komisją postępowanie weryfikujące decyzję reprywatyzacyjną, które zakończyłoby się wydaniem decyzji, o której art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że "w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której: 2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo 2a) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i zawiesza postępowanie w przypadku przeszkody uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, albo 3) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albo 3a) stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, albo 4) w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić (...) Dopiero po wydaniu w ww. trybie decyzji uchylającej lub stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, możliwe jest wszczęcie postępowania, o który mowa w art. 33 ustawy. Przepis ten stanowi, że osobie zajmującej lokal w nieruchomości warszawskiej będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 – 4, przysługuje od m.st. Warszawy odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju lub podwyższono czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w stosunku do czynszu określonego na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jeżeli spowodowało to istotne pogorszenie jej sytuacji materialnej. Odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie (art. 34 ust. 1 ustawy). Wniosek o odszkodowanie lub zadośćuczynienie osoba, o której mowa w art. 33, składa w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Komisji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2–4, stała się ostateczna. Powyższe oznacza, że wniosek odszkodowawczy skarżących, mógł zostać rozpoznany przez Komisję jedynie wówczas, gdyby został poprzedzony decyzją uchylającą lub stwierdzającą nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, wydanej w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy. W przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Komisja wskazała bowiem, że w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nigdy nie prowadziła postępowania sprawdzającego, ani też postępowania rozpoznawczego, które mogłoby skutkować wydaniem decyzji uchylającej lub stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej. Reasumując zatem, brak wcześniejszego wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy, uniemożliwia skarżącym skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 33 i 34 ustawy. W tym kontekście należy uznać, że organ zasadnie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a, nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, w zakresie w jakim domagali się tego skarżący. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.