I SA/Wa 340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów J. W. i E. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala sprzeciwy

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990z późn. zm. dalej jako ugn), uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), a aktualnie stanowi własność Miasta [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1943 r., repertorium Nr [...], sporządzonym przez J. S. E. P. sprzedał H. W. i K. W. w częściach równych niepodzielnie działkę z bloku [...] oznaczoną Nr [...] na planie złożonym pod Nr [...] do zbioru dowodów tomu IV księgi wieczystej nieruchomości [...], położoną w [...] Nr [...] rej. hip., o powierzchni [...] m2 stanowiącą plac niezabudowany, wchodzącą w skład nieruchomości Miasto [...], położoną w [...] Nr [...] rej. hip. Jak wynika dalej z akt własnościowych sprawy, wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie został złożony. W dniu 14 lipca 1965 r. H. W. złożyła do Prezydium Rady Narodowej [...] wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działki gruntu położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższy wniosek został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1969 r., nr [...], w którym orzeczono o odmownie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej przeznaczenie pod budowę [...]. Wnioskiem z dnia 26 marca 1990 r. H. W. i K. W. wystąpili o przyznanie odszkodowania, za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Spadkobiercami po ww. osobach są E. C. i J. W. Ponowny wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu 5 grudnia 2011 r. przez J. W. (do 1/2 udziału w nieruchomości). Po rozpoznaniu wniosku H. W. i K. W. oraz wniosku J. W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. "[...], stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], o pow. [...] m2. Od powyższej decyzji odwołania złożyli J. W. oraz E. C. Uchylając ww. decyzję Wojewoda podał, że w trybie art. 215 ugn prawo do odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy i aktualnie sprawa odszkodowań za nieruchomości warszawskie objęte działaniem dekretu jest uregulowana w art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie jego brzemieniem przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Dalej organ podał, że oceniając spełnienie pierwszej z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn czyli przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, słusznie organ pierwszej instancji uznał, że nieruchomość położona w Warszawie [...] przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 215 ugn. Ustalenia Prezydenta [...] dotyczące stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem roszczenia budzą wątpliwości organu odwoławczego. Pismo Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1968 r. oraz orzeczenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1969 r. mówią o możliwościach zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z okresu po 5 kwietnia 1958 r. Brak jest natomiast dokumentów wskazujących na zagospodarowanie powyższej nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. Z kolei zdjęcia z Wojskowego Biura Historycznego oraz zdjęcia z serwisu mapowego Urzędu [...], nie opisane przez biegłego fotogrametrę, nie dowodzą o braku realizacji planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, iż inwestycja opisana powyżej mogła polegać na pracach podziemnych. Stosując w sprawie art. 138 § 2 kpa organ wskazał, że w przypadku drugiej istotnej okoliczności mającej zasadniczy wpływ na ustalenie zaistnienia drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ugn, tj. utraty możliwości władania przez dawnych właścicieli przedmiotową nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., Prezydent podjął znikomą ilość czynności w celu wyjaśniania, czy działka nr [...] w jakiś sposób powiązana z budową [...] położonej na sąsiadującej działce nr [...]. Organ pierwszej instancji nie wystąpił, poza Biurem Infrastruktury, do żadnej instytucji archiwalnej o informacje związane z inwestycją wynikającą z decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., jak i inwestycją budowy [...], ozn. [...]. Dokumenty wskazane przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jak również znajdujące się w aktach sprawy, nie mogą stanowić dowodu na to, że dawni właściciele nie zostali pozbawieni władztwa nad nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to, czy nie doszło do faktycznej utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, organ I instancji na poparcie swych ustaleń w zakresie utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez dawnych właścicieli lub ich spadkobierców, winien wystąpić do właściwych organów, w celu pozyskania dokumentów w zakresie dotyczącym dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ pierwszej instancji pozyska aktualne informacje teleadresowe samej dzierżawiącej, ewentualnie jej spadkobierców, w celu uzyskania wszelkich wyjaśnień w zakresie wpisu w rejestrze gruntów obręb [...] ([...]) S. K. jako władającej działką ewidencyjną nr [...]. Organ pierwszej instancji wystąpi także do przywołanych powyżej instytucji Archiwalnych oraz następcy prawnego inwestora w celu ustalenia, czy inwestycja objęta decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., jak i inwestycja budowy [...], były realizowane na przedmiotowej działce ewidencyjnej nr [...]. W przypadku braku pozyskania dokumentów związanych dzierżawą przedmiotowej nieruchomości i z ww. inwestycjami, organ zwróci się do biegłego z zakresu fotogrametrii o wkreślenie na pozyskanych zdjęciach granic wywłaszczonej nieruchomości, z określeniem obecnej działki ewidencyjnej oraz o dokonanie opisu sposobu zagospodarowania tej działki. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego dla przedmiotowej nieruchomości, w ramach prowadzonego postępowania, należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii obejmujących zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W związku z tym organ II instancji uznał, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od decyzji Wojewody [...] sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W. i E. C. W sprzeciwie J. W. podniósł, że jego zdaniem Wojewoda [...] miał na tyle obfity materiał dowodowy, że winien nakazać organowi I instancji przyznanie odszkodowania. Sprawa toczy się od 2011 r. i dalej ma miejsce przewlekłość po stronie organu I instancji. W sprzeciwie złożonym przez E. C. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 kpa, art. 12 § 1 kpa, art. 136 § 1-4 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w twierdzeniu, że ustalony stan faktyczny jest. niekompletny i budzi wątpliwości, podczas gdy zgromadzone dowody dają podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej, - art. 7 kpa, art. 8 §1 kpa, art. 12 §1 kpa, art. 77 §1 i 4 kpa , art. 80 kpa w zw. z art. 138 §2 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn poprzez błędne zastosowanie tych przepisów wyrażające się w naruszeniu zasady bezstronności przez organ Ii instancji. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na oba sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. sprawa ze sprzeciwy E. C. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I ISA/Wa 340/21 i dalej będzie prowadzona pod sygn. akt I SA/Wa 340/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Wojewody [...] stwierdzić należy, że sprzeciwy nie są zasadne i jako takie podlegają oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] na podstawie art. 215 ust. 2 ugn. Stosownie do powołanego przepisu, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Z powyższego wynika, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w tym trybie jest zgromadzenie wiarygodnego materiału dowodowego, który pozwalałby w sposób niewątpliwy ustalić zarówno to, czy sporna nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. i mogła być przed jego wejściem w życie przeznaczona, według obowiązującego dla tego terenu planu zabudowy, pod budownictwo jednorodzinne, jak również to czy i kiedy poprzedni właściciele nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał za wiarygodne ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji dotyczące wystąpienia w sprawie pierwszej z przesłanek określonych w art. 215 ustawy tj. przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent [...] nie zebrał wiarygodnego i wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego w sposób niewątpliwy ustalić, czy w sprawie została spełniona czy też nie druga z przesłanek zawartych w art. 215 ustawy, tj. przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego podziela. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącym odszkodowania a organ II instancji wskazał kierunek postępowania, w tym zwłaszcza postępowania dowodowego wymaganego dyspozycją normy zawartej w art. 215 ust. 2 ugn. W realiach niniejszej sprawy całkowicie niezrozumiałe są zarzuty sprzeciwów wskazujące na niezasadność zastosowania art. 138 § 2 kpa, skoro jest to jedyny rodzaj decyzji korzystnej dla strony skarżącej, tj. decyzja otwierająca pole do dyskusji nad merytorycznym charakterem sporawy – przy konieczności, co istotne, uzupełnienia materiału dowodowego przez poczynienie ustaleń w zakresie inwestycji objętej decyzją [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., jak i ustalenie, czy inwestycja budowy [...] były realizowane na przedmiotowej działce ewidencyjnej nr [...]. W przypadku braku pozyskania dokumentów związanych dzierżawą przedmiotowej nieruchomości i z ww. inwestycjami, organ winien, w celu ustalenia kwestii władania, zwrócić się do biegłego z zakresu fotogrametrii o wkreślenie na pozyskanych zdjęciach granic wywłaszczonej nieruchomości, z określeniem obecnej działki ewidencyjnej oraz o dokonanie opisu sposobu zagospodarowania tej działki. a z [...] stycznia 1975 r. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na nie budzące wątpliwości ustalenie kiedy podmiot realizujący inwestycję faktycznie wszedł na teren objęty roszczeniem czy też kiedy zagospodarował ten teren. Konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie, wbrew zarzutom skarżących, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 kpa. Wyjaśnić trzeba, że choć organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, to jednak powyższa kompetencja ma charakter dość ograniczony. Nie może ona bowiem polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 kpa normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w postępowaniu odwoławczym niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09). Natomiast kwestia długotrwałości postępowania nie ma przy rozpoznawaniau sprzeciwu znaczenia. Wnioski oparte na art. 215 ugn mają z zasady charakter skomplikowany, ponieważ dotyczą oceny przesłanek w odległej perspektywie czasowej, a przez to odnoszą się do okoliczności trudnych do wyjaśnienia. Zatem tego rodzaju postępowania są skomplikowane dowodowo, a zatem także czasochłonne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.