I SA/Wa 336/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.942.2020.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 22 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.942.2020.JS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania W. S. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 27 września 2016 r. nr SPN.II.7533.58.2016 stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z 27 września 2016 r. na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę gminną ul. [...]. W wyniku odwołania Skarżącego od powyższej decyzji Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 22 listopada 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (która odpowiada m.in. obecnej działce nr [...]) stanowiła współwłasność K. S. i W. S., na podstawie umowy darowizny z dnia 22 stycznia 1981 r. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 12, poz. 149) ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; - art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi; - mapy do celów prawnych wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 października 2014 r. pod nr P.2661.2014.1940, z której wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadająca części dawnej działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod pas drogowy ul. [...]. To opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Minister wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: - metryki ul. [...] sporządzonej w dniu 30 października 1989 r., z której wynika, że ul. [...] była oświetlona, uzbrojona w kanalizację ogólnospławną, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne; - polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu prowadzenia zarządu dróg lokalnych miejskich będących w administracji Miasta [...] z dnia 17 lutego 1992 r. Seria Nr 306/501/113/91, wystawionej przez Państwowy Zakład Ubezpieczeń, na wniosek Urzędu Miasta w [...], obejmującej m.in. ul. [...]. Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. W sprawie tej ziściły się więc wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania po ponownym zapoznaniu się z całą dokumentacją zgromadzoną w trakcie sporu. W uzasadnieniu skargi powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i dołączył dodatkowe materiały mające potwierdzać jego stanowisko. Jednym z nim jest kopia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2008 r. nr GNG.VI.74103-12/08, z której wynika, że T. M., tj. właściciel działek sąsiednich o nr ew. [...] i [...], nieprzerwanie od 2005 r. użytkował sporne połacie gruntu rolniczo, tzn. uprawiał ziemię, orał i obsiewał od ulicy [...] do ul. [...]. Nie bez znaczenia pozostaje również zapis znajdujący się w akcie notarialnym z 22 stycznia 1981 r. nr [...], z którego wynika, że sporna nieruchomość została wydzielona z działki będącej w posiadaniu babci Skarżącego J. B. Działka o powierzchni [...] m2 (nr. ewidencyjny [...] – stare oznaczenie egib KW [...]) obejmowała obszar od ul. [...] do obecnej ul. [...]. Kolejnym ważnym dla Skarżącego dokumentem są decyzje podatkowe z 2010 i 2011 r. oraz dowody wpłaty podatku z lat 1997-2001. Stanowią one potwierdzenie, że podatek naliczany był za nieruchomość położoną przy ulicy [...]. Równie ważne są ortofotomapy z lat 2003 i 2006, z których wynika, że przez sporną nieruchomość nie przechodził pas drogowy, tylko ścieżka dla pieszych, skracająca okolicznym mieszkańcom drogę. Dodatkowo załączył oświadczenia R. D. oraz A. L., jak również mapę sytuacyjną z 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 20 lipca 2022 r. Skarżący zarzucił, że organy administracji nie odniosły się do powoływanych przez niego dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły bowiem powołanym przepisom. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (odpowiadająca części dawnej działki nr [...]), położona w obrębie [...] w K., stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarżącego oraz K. S. na podstawie umowy darowizny z dnia 22 stycznia 1981 r. Rep. A nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Nieruchomość ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 12, poz. 149), na mocy której ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. W zakresie przesłanki zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ustalenia tego organy dokonały na podstawie mapy do celów prawnych wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 października 2014 r. pod nr P.2661.2014.1940. W ocenie Sądu, mapa ta – będąca dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. – pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z mapy tej wynika, że została sporządzona do postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożył przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia. Z kolei co do pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym, to należy wskazać, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07). W ocenie Sądu, oceniając spełnienie tej przesłanki organy w sposób uprawniony przyjęły, że o władaniu sporną nieruchomością świadczy metryka ul. [...] sporządzona w dniu 30 października 1989 r., z której wynika, że ul. [...] była oświetlona, uzbrojona w kanalizację ogólnospławną, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne. Władanie sporną nieruchomością potwierdza również polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu prowadzenia zarządu dróg lokalnych miejskich będących w administracji Miasta [...] z dnia 17 lutego 1992 r. Seria Nr 306/501/113/91, wystawiona przez Państwowy Zakład Ubezpieczeń, na wniosek Urzędu Miasta w [...], która obejmuje m.in. ul. [...]. Sąd oddalił wniosek dowodowy Skarżącego zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2008 r. nr GNG.VI.74103-12/08, aktu notarialnego z 22 stycznia 1981 r. nr [...], decyzji podatkowych z 2010 i 2011 r. oraz dowodów wpłaty podatku z lat 1997-2001, ortofotomapy z lat 2003 i 2006 oraz oświadczeń R. D. i A. L. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (tak B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). W ocenie Sądu, dokumenty te nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie. Nie dotyczyły one bowiem spornej nieruchomości, a działek sąsiednich (nr [...]). Nie mogły więc w żaden sposób wpłynąć na ocenę spełnienia omówionych powyżej przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności działki nr [...]. Reasumując, opisane powyżej wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały powołanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).