I SA/Wa 3069/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Miasto [...] (dalej, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. znak KOX/1313/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. W ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Miasto [...] przesłało akta sprawy wnosząc o oddalenie wniosku oraz podnosząc brak możliwości zawarcia ugody. W związku z przedstawianiem przez strony przeciwstawnych stanowisk dotyczących ww. wypowiedzenia Kolegium uznało, iż przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204, dalej, jako: ugn). Nie jest bowiem możliwe uzgodnienie interesów stron. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej, jako: ustawa zmieniająca), z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z wyżej wskazanych przyczyn Kolegium zobowiązane było do umorzenia postępowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Miasto [...] i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania. W skardze zawarto także wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 K.p.a. poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w orzeczeniu z dnia 16 grudnia 2019 r. KOX/1313/Po/19 w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3. naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy w postępowaniu w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczętym po 5 października 2018 r., zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że organ nieprawidłowo pouczył skarżącego, wskazując niewłaściwy środek odwoławczy, tj. sprzeciw zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Od powyższego orzeczenia skarżące Miasto złożyło sprzeciw do sądu powszechnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 10 września 2021 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy - Woli w Warszawie, sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw wobec przyjętej praktyki orzeczniczej w tożsamych sprawach z uwagi na niewyczerpanie drogi administracyjnej poprzez nieprawidłowe złożenie środka odwoławczego od ww. rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, konsekwencją powyższego jest to, że bez swojej winy poniosło szkodę w postaci pozbawienia prawa do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dalej skarżący wskazał, że założeniem ustawodawcy były dwie przesłanki, których konsekwencją jest umorzenie postępowania aktualizacyjnego (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Pierwszą z nich jest, wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r. Po drugie, brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Bez wątpienia, pierwsza przesłanka ww. sprawie została spełniona. Postępowanie w sprawie aktualizacji wszczęte zostało po dniu 5 października 2018 r. Skarżący wskazał, iż SKO w Warszawie zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieustalenie, czy w postępowaniu w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczętym po 5 października 2018 r., zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oparło się jedynie na ustaleniu, iż wypowiedzenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostało wypowiedziane w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, związanej z własnością lokalu nr [...]. Tym samym, organ naruszył, zdaniem skarżącego, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ponieważ Kolegium nie ustaliło, czy została też spełniona przesłanka druga określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Sąd podkreśla jednak, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie (art. 112 K.p.a.). Zważyć bowiem należy, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Skoro tak, jak też z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona 7 grudnia 2021 r., a więc niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 10 września 2021 r. sygn. akt [...] o odrzuceniu sprzeciwu, tj. w dniu 30 listopada 2021 r. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ugn). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, wypowiedzeniem z dnia 12 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału [...] w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], związanego z lokalem nr [...], i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 17 grudnia 2018 r. W dniu 21 stycznia 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek użytkownika wieczystego (nadany na poczcie w dniu 16 stycznia 2019 r.) o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość, jak to wynika z twierdzeń skarżącego oraz księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Tym samym organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności było z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Powyższe oznacza, w ocenie Sądu to, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.