I SA/Wa 304/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. L., E. O., T. L., Z. L. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 235/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz skarżących T. L., E. O., T. L., Z. L.od Prezydenta [...] sumę pieniężną w kwocie po 1000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdego ze skarżących; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących T. L., E. O., T. L., Z. L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

T. L. , T. L., Z. L. i E.O. (dalej powoływani również jako "skarżący", "strony skarżące") pismem z 20 listopada 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej powoływanego również jako "organ", "Prezydent") wyroku tutejszego Sądu z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 235/17. Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , objętą księgą hipoteczną "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone organowi 30 sierpnia 2017 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismami z: 7 sierpnia 2017 r., 22 listopada 2017 r. i 28 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących zwracał się do Prezydenta [...] o udzielenie informacji na temat podjętych przez organ czynności i przewidywanego terminu zakończenia postępowania. W odpowiedzi otrzymał kolejno pisma: z 22 sierpnia 2017 r., z 20 października 2017 r. i z 12 grudnia 2017 r., odnoszące się jednak jedynie do kwestii formalnych, związanych z wypłatą odszkodowania. Organ nie poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał też przyczyny zwłoki oraz nie określił nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazali, że wyrok w sprawie I SAB/Wa 235/17 zyskał walor prawomocności z dniem 27 czerwca 2017 r., a biorąc pod uwagę datę zwrotu akt administracyjnych należy przyjąć, że Prezydent [...] powinien był zakończyć sprawę poprzez wydanie decyzji najpóźniej do dnia 22 listopada 2017 r. W związku z powyższym, pismem z 18 listopada 2020 r., skarżący wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku, a następnie wywiedli wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, stwierdzenia uprawnienia do odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. – dalej powoływana jako: "ugn") za nieruchomość przy ulicy [...] w [...] ([...]), stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zwrot kosztów postępowania zgodnie z art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – powoływana dalej również jako "ppsa"). Wnieśli również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych w sprawie I SAB/Wa 235/17 oraz akt administracyjnych dotyczących tego postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd oraz wezwania do wykonania wyroku organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślili, że po wyroku z 25 kwietnia 2017 r. Prezydent [...] nie skierował do nich ani jednego pisma, które wskazywałoby na przyczyny zwłoki i wyznaczenie nowego terminu rozpatrzenia sprawy - nie wykonał więc obowiązku określonego w art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej powoływana również jako "kpa") W ocenie Skarżących, organ dopuścił się całkowitej i rażącej bezczynności, ponieważ nie zakończył sprawy administracyjnej w terminie wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r. (sygn. akt: I SAB/Wa 235/17), nie dokonał przez prawie trzy kolejne lata żadnej czynności zmierzającej do jej rozpatrzenia oraz nie odpowiedział w tym czasie na żadne pismo dotyczące meritum sprawy. Zdaniem skarżących, nałożenie grzywny na Prezydenta [...] oraz przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w zawnioskowanej wysokości jest jak najbardziej zasadne, skoro organ od lat lekceważy ich prawa i interesy ekonomiczne, pozbawiając sprawiedliwego odszkodowania za utraconą na cele publiczne nieruchomość. Uzasadniając żądanie ustalenia uprawnienia oraz uprawnienia uczestników do odszkodowania za nieruchomość położoną przy dawnej ul. [...] w [...] ([...]) - aktualnie stanowiącą część działki 1 (obręb [...]), działka [...] (obręb [...]), część działki [...] (obręb [...]) wynikające z art. 215 ugn, skarżący wskazują, że są spadkobiercami po poprzednich właścicielach nieruchomości, którzy zachowali wykazali tytuł własności oraz złożyli oświadczenie, że nie posiadali innej nieruchomości na terenie miasta Warszawy, a także że nie otrzymali dotychczas żadnego odszkodowania. Spadkobiercy dopełnili ciążącego obowiązku wykazania praw do spadku poprzez przeprowadzenie niezbędnych postępowań i ponownie złożyli wniosek o odszkodowanie, powołując się na treść art. 215 ugn. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania takiego orzeczenia, a biorąc pod uwagę rażące i ciągłe uchylanie się przez Prezydenta [...] od wydania decyzji w sprawie jest ono wysoce pożądane i stanowiłoby efektywne rozstrzygnięcie konstytucyjnego uprawnienia do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zgodnie art. 215 ust. 2 ugn, a ponadto w aktach własnościowych znajduje się nierozpatrzony wniosek z 20 maja 1992 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organ 30 lipca 2020 r. zlecił uprawnionemu geodecie rozliczenie dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz w strefach zabudowy planu z 1931 r. i po otrzymaniu stosownego opracowania geodezyjnego będzie miał możliwość wystąpienia do innych jednostek w celu ustalenia spełnienia przesłanek wynikających z wyżej wskazanego przepisu. Ponadto poinformował, że dotychczas nie otrzymał rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz w strefach zabudowy planu z 1931 r. Wskazał, że zlecenie to oczekuje w kolejności wpływu do przekazania geodecie. Prezydent podniósł, że pismem z 30 listopada 2020 r. poinformował strony postępowania o podjętych czynnościach w sprawie oraz że 3 sierpnia 2020 r. przekazał Wojewodzie [...] ponaglenie z 13 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12). Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 ppsa) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały przez skarżących spełnione. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 235/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , objętą księgą hipoteczną "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 30 sierpnia 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 30 listopada 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania powyższego wyroku pismem z 18 listopada 2020 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 ppsa i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie natomiast do art. 154 § 6 ppsa grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc pod uwagę znaczne przekroczenie, wyznaczonego wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 235/17, terminu na załatwienie sprawy, a także okoliczność, że bez rozpoznania pozostaje wniosek o przyznanie odszkodowania z 27 września 1966 r., Sąd uznał, że grzywna w wysokości 3.000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie wyroku. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa. spełniając funkcję represyjno–dyscyplinującą i powinna zobligować organ do wydania aktu. Podkreślić tu należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak również szerzej do samej władzy publicznej. Sąd, rozpoznając sprawę, stosownie do art. 154 § 2 ppsa, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność o cechach rażącego naruszenia prawa, wynikająca z braku podjęcia jakichkolwiek działań przez organ i skutkująca nieuzasadnionym przekroczeniem terminu do wykonania wyroku. Sprawa o przyznanie odszkodowania - pomimo orzeczenia z 25 kwietnia 2017 r., zobowiązującego Prezydenta do rozpoznania wniosku z 1966 r., wymierzającego mu grzywnę i stwierdzającego rażącą bezczynność w wykonaniu wyroku - nie została dotychczas załatwiona, a wyznaczony tym orzeczeniem termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku rozliczenia nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz w strefach zabudowy planu z 1931 r. oraz powoływanie się na kolejność przekazywania zleceń biegłemu geodecie, nie może usprawiedliwiać niewykonania wyroku przez tak długi okres czasu. Świadczy to o lekceważeniu norm prawnych i unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, bez jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przyczyn mogących ten stan rzeczy usprawiedliwiać. Nie sposób bowiem za takowe uznać okoliczności przywołanych w odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone jest od lat 60 – tych ubiegłego wieku, w tym prawie trzy lata po wydaniu wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku. Czas ten z całą pewnością pozwalał na zgromadzenie niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego i jego szczegółową analizę. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane (art. 35 § 3 kpa), pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym z przywołanymi już wyżej zasadami praworządności (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd uznał za zasadne przyznanie na rzecz skarżących T. L., T. L., Z. L. i E. O. sumy pieniężnej w wysokości po 1.000 zł. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowych kwot uzasadnia rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też uzasadniona obawa, że bez ich przyznania wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwoty te stanowią także swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Przyznana suma pieniężna w powiązaniu z wymierzoną organowi grzywną powinna skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy. Jeżeli chodzi o możliwość orzeczenia przez Sąd o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia skarżących do odszkodowania Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 154 § 2 zdanie pierwsze ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu, tego rodzaju instrument może być zastosowany w sprawach nieskomplikowanych, gdzie nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i gromadzenia różnej kategorii dowodów (np. dokumentów, opinii biegłych), co do których należy zapewnić stronom możliwość zgłoszenia swych uwag, zastrzeżeń, przeciwdowodów. Chodzi o sprawy tego rodzaju, które kończą się poprzez podjęcie np. czynności administracyjnej, rodzącej skutki materialnoprawne lub w których wydawane są indywidualne akty administracyjne o charakterze niekwalifikowanym, tzn. inne, niż decyzje administracyjne, akty z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 709/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2742/17). Tymczasem sprawy o odszkodowania za tzw. nieruchomości warszawskie, unormowane w art. 215 ugn nie należą do tej kategorii spraw. Sprawy te są skomplikowane, z uwagi na ich historyczny i wielowątkowy charakter. W sprawach tych organ musi wyjaśnić i ocenić wiele okoliczności w warstwie podmiotowej i przedmiotowej, przykładowo: interes (faktyczny, prawny) ubiegających się o odszkodowanie, charakter (prawny, faktyczny, planistyczny) przedmiotu przejęcia (gospodarstwa, domu, działki), czy, a jeżeli tak, to w jakiej dacie uprawnienia zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotem przejęcia. Jeżeli zostaną wyjaśnione pozytywnie dla stron przesłanki podmiotowe i te z art. 215 ugn, niezbędne jest uzyskanie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość przedmiotu przejęcia, która będzie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania, a do której należy stronom umożliwić odniesienie się. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania (jeżeli okaże się, że wniosek jest zasadny) ma charakter konstytutywny i zapada po analizie i ocenie przesłanek zawierających zwroty niezdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami (np. gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, pozbawienie faktycznej możliwości władania). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zdanie drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.