I SA/Wa 2974/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi A. G., M. G. i P. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2022 r. nr DO3.7611.60.2021.MA w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.

Postanowieniem z 11 października 2022 r., nr DO3.7611.60.2021.MA, Minister Rozwoju i Technologii stwierdził niedopuszczalność wniosku A. G., M. G. i P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy z 13 września 2022 r. wniesionego od pisma Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 24 sierpnia 2022 r. nr DO3.7611.60.2021.AB. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 3 września 2021 r. A. G., M. G. i P. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z 15 maja 1950 r., nr L.dz. PB/3880/50/U, o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...][...], ozn. nr hip. [...]. Pismem z 24 sierpnia 2022 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało strony postępowania, w tym A. G., M. G. i P. K., o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 15 maja 1950 r. w części dotyczącej powyższej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. W przedmiotowym piśmie wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do dnia 15 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. Pismem z 19 września 2022 r. A. G., M. G. i P. K. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 24 sierpnia 2022 r. Postanowieniem z z 11 października 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii stwierdził niedopuszczalność wniosku z 13 września 2022 r. wniesionego od pisma Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 24 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy pzywołał treśc art. 134 k.p.a. i podniósł, że w niniejszej sprawie wydał pismo z 24 sierpnia 2022 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest, między innymi, jej rozstrzygnięcie nazywane osnową decyzji administracyjnej. Bez tego elementu decyzja nie może istnieć. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, umarzam itp. Minister podniósł, że z treści pisma z 24 sierpnia 2022 r. wynika, że postępowanie prowadzone z wniosku A. G., M. G. i P. K. zostało umorzone z mocy prawa zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Przedmiotowe postępowanie zostało bowiem wszczęte w 2021 r., tj. po upływie ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) zaskarżonego orzeczenia z 15 maja 1950 r. (doręczonego stronom w dniu 25 maja 1950 r.) i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy (tj. 16 września 2021 r.). Zdaniem organu, żaden z przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w tym art. 2 ust. 2, nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Powyższe skutkuje brakiem możliwości wydania przez organ decyzji w powyższym zakresie. Ponadto, wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (art. 2 ust. 2) brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. Wobec powyższego, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa (ipso iure). O umorzeniu przedmiotowego postępowania strony zostały poinformowane pismem z 24 sierpnia 2022 r. Skoro zaś w niniejszej sprawie wydano pismo informujące, a nie decyzję, to brak jest podstaw do wniesienia od tego pisma wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii złożyli A. G., M. G. i P. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: 1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. polegające na braku wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie niniejszej, która podlegałaby zaskarżeniu do Sądu i co za tym idzie kontroli jej prawidłowości i zastąpieniu takiej decyzji pismem z 24 sierpnia 2022 r. informującym o umorzeniu postępowania z mocy prawa, które to zawiadomienie jest niezaskarżalne, a w konsekwencji braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji/postanowienia rozstrzygnięcia czy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 maja 1950 r. w chwili jego złożenia był uzasadniony, jak również powołania motywów jego zasadności w kontekście podniesionych zarzutów w tym wniosku, co ma istotne znaczenie w związku z cywilną odpowiedzialnością Skarbu Państwa za wydanie bezprawnej decyzji oraz poszanowania konstytucyjnie chronionej zasady lex retro non agit, 2) art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zastąpienie wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa czynnością materialno-techniczną zawiadomienia o umorzeniu postępowania uniemożliwia stronie złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 11 października 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od pisma Ministra Rozwoju i Technologii z 24 sierpnia 2022 r. Pismem tym organ poinformował skarżących o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z 15 maja 1950 r. z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 11 sierpnia 2021 r.". Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W utrwalonym piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że przewidziana w art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak również podmiotowych. Do tej pierwszej grupy należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Z kolei do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, Lex nr 425381). W niniejszej sprawie organ uznał, że żaden z przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nowelizującej przepisy k.p.a., w tym art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Zdaniem Ministra, powyższe skutkuje brakiem możliwości wydania przez organ decyzji w powyższym zakresie. Sąd powyższego stanowiska organu nie podziela. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, użyte w powołanym przepisie sformułowanie "umorzenie z mocy prawa" wymaga, wbrew twierdzeniu Ministra, potwierdzenia odpowiednim aktem, to jest decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., gdyż wymagają tego względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1371/22, Lex nr 3442718). Wynika to z tego, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej, następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, to jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno zostać zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest każdorazowe zbadanie, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania z mocy prawa. Nie wystarczy samo przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie te przesłanki zaistniały, czemu w niniejszej sprawie Minister dał wyraz poprzez wysłanie do skarżących pisma informacyjnego z 24 sierpnia 2022 r. Możliwość umorzenia postępowania z mocy prawa wymaga bowiem aktualizacji obu warunków przewidzianych w art. 2 ust. 2 ustawy. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy (16 września 2021 r.). Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza, to powinna mieć prawo zaskarżenia takiego aktu, co trafnie zaakcentowano w skardze Nie oznacza to jednak, że konsekwencją powyższego powinna być dopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od pisma organu administracji publicznej, które zostało wystosowane w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej, to jest pisma (zawiadomienia) informującego zamiast decyzji. Nie można bowiem uznać, że pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 24 sierpnia 2022 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki stron postępowania w sytuacji gdy umorzenie postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. podlega stwierdzeniu w formie decyzji. W konsekwencji prawidłowo w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od pisma zawierającego informację o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa w związku z nowelizacją przepisów k.p.a., co nastąpiło w dniu 16 wrzesnia 2021 r. na mocy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. oraz art. 127 § 3 k.p.a. Kontroli Sądu nie mogły również podlegać podniesione w uzasadnieniu skargi kwestie wskazujące na wadliwość stanowiska organu dotyczacego wystąpienia podstawy do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Na obecnym etapie postępowania kwestie te musiały bowiem pozostać poza oceną Sądu. Tym niemniej skarżący mogą domagać się w dalszym ciągu wydania decyzji administracyjnej będącej wynikiem rozpoznania ich wniosku z 3 września 2021 r., a w przypadku bierności organu mogą skorzystać z przysługującej im skargi na bezczynność organu przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący z tej możliwości w niniejszej sprawie skorzystali. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.