I SA/Wa 2916/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 18 października 2021 r. nr SKO/I/I/1558/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa" w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej "ustawa o świadczeniach", po rozpatrzeniu odwołania I. K., dalej "Skarżąca", od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 13 września 2021 r., Nr 355/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. I. K. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką B. K. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności tj. 28 czerwca 2021 r. a więc po ukończeniu przez nią 25 lat. Skarżąca wniosła odwołanie. SKO rozpoznając ponownie sprawę choć nie podzieliło wywodów organu I instancji co do znaczenia daty powstania niepełnosprawności, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach uznało, że skoro osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku małżeńskim a małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki. SKO nie zaprzeczyło przy tym że mąż osoby niepełnosprawnej mieszka i pracuje poza granicami Polski a faktyczną opiekę nad matką sprawuje córka. SKO podkreśliło że w przypadku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania jej przez osoby zobowiązane do tego w pierwszej kolejności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy ale także o brak możliwości dostarczenia przez te osoby środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładni i uznanie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeński uniemożliwia uzyskanie innym członkom rodziny możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego; -art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy a przede wszystkim w zakresie faktycznie sprawowanej opieki przez Skarżącą oraz brak rozważenia realnych możliwości sprawowania tej opieki przez męża i ograniczenie się wyłącznie do kwestii pozostawania w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 28), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Art. 17 ust. 5 tej ustawy stanowi natomiast, że w przypadku gdy osoba pozostaje w związku małżeńskim a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanie świadczenia innym zobowiązanym do alimentacji jest wykluczone. Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką było uznanie przez organy, że córka nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ponieważ osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim a małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosrawności. Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodziła się Skarżąca podnosząc błędną wykładnię powołanych przepisów poprzez uznanie, że nie należy ona do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku, gdy z obiektywnych względów mąż osoby niepełnosprawnej nie może realizować swoich obowiązków, a obowiązki te w rzeczywistości realizuje Skarżąca. Na podstawie zebranego w tej sprawie materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotnie został określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 128 ustawy z 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2086 ze zm.), do której odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18). Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie, choć w części niezbędnych wydatków na osobę, którą się opiekują. Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA : z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzającej ustaw opartej na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani są oni wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne z jednej strony niejako zastępuje osobie, która je pobiera wynagrodzenie za pracę a z drugiej, i co ważniejsze, ma służyć zaspokajaniu potrzeb osoby niepełnosprawnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nieposiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez męża w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanej w dalszej kolejności córkę która faktycznie sprawuje tę opiekę. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a) powołanej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd dokonując tej oceny podzielił w tym zakresie pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1286/14 i z dnia 12 maja 2017 r., sygn. I OSK 328/16). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 2831/19, co prawda na gruncie nieco innego stanu faktycznego, wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Podobnie należy podejść do kwestii osoby która pozostaje w związku małżeńskim. Tu ustawodawca przyjął, że tylko w sytuacji w której mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności pomija się tę osobę jako pierwszą która jest zobowiązana do alimentacji i otwiera to drogę dla innych krewnych którzy mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. W tym wypadku mamy do czynienia z jeszcze znacznie bardziej rygorystycznym ograniczeniem w zakresie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy literalna wykładnia omawianych przepisów doprowadziła do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby (Skarżącej) mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest to zaś sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 i z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Przedstawiona wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne, ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 Trybunał stwierdził, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP). Reasumując, w świetle powyższych argumentów, zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię, wykluczającą a priori córkę z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że organy winny rozstrzygnąć o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką w kontekście sprawowania opieki nad matką i zamieszkiwaniem męża za granicą. Organ w tej sprawie faktu zamieszkiwania i pracy męża osoby niepełnosprawnej poza Polską nie kwestionował. Sąd przy tym w pełni podziela argumentację organ II instancji co do tego, że data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia dla ustalania przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd argumentację organu w tym zakresie przyjmuje jak własną bez potrzeby jej powtarzania. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej organy ustalą na nowo stan faktyczny w tym czy mąż nadal pracuje poza granicami Polski i nie ma faktycznej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, czy córka nadal sprawuje opiekę nad matką. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na oba te pytania organ dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmie, że wykładnia ta nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które faktycznie (rzeczywiście) tę opiekę sprawują. Prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego będzie więc przysługiwało osobie, która rzeczywiście opiekuje się osobą niepełnosprawną. Sąd przy tym zwraca uwagę, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że jest ono wydane na czas określony tj. do 31 sierpnia 2022 r. Przyznanie świadczenia będzie zatem wymagało uwzględnienia tej okoliczności przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć jest duże prawdopodobieństwo, że matka Skarżącej uzyska nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Z tych względów na podstawie art. 145 par 1 pkt 1a i 135 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.